?０１魔鬼的交易
小時候看《浮士德》，讀到浮士德博士和魔鬼梅菲斯特做交易，把靈魂交給梅菲斯特換取一生的心想事成時，還覺得浮士德好蠢，冒著死后下地獄的風險來換取一輩子順遂。
然而現在才覺得，人的一生能做到心想事成，小到滿足自己各種難以啟齒的欲望，大到移山倒海大興土木，都實在太難太難了。哪怕歌德最后沒有大發慈悲派出上帝和天使救苦救難，而是任浮士德被梅菲斯特拖下地獄，這筆生意都是值得的，改成音樂劇還能增加點戲劇張力。下地獄之前浮士德博士起碼一輩子名利雙收，享盡人間歡樂也作出巨大貢獻，度過了充實的一生，大惡魔梅菲斯特則為他私人定制全心善后，簡直是五星良心賣家。
相比較起來，《海的女兒》里小美人魚做的那才叫虧本買賣，把說話的能力送出去，換來了走路還像踩在刀尖上疼的雙腿。 說白了，成年人的世界里哪有容易的事情，只有一次次選擇交換。沒有好爹，全靠自己，賭一賭能不能碰到梅菲斯特這樣的良心賣家也不是壞事。哪怕他是魔鬼，但他出價高啊。比如房，好像就是一個典型的魔鬼賣家。
前些年，買房是拿兩三個錢包和未來幾年穩定的現金流，換買房后房價高漲轉手能賺一筆的預期。等到房價漲到現在的高位，買房則是拿六個錢包和未來十多年穩定的現金流，換取免于房價再次暴漲從而徹底絕望的恐懼。在這個過程中，房價不被進一步推高都難，所有買房的人乃至想要買房的人都成了房價上漲的幫兇。
而在地方上，出于對成就事業和名利雙收的渴望，也會進行某種交易，換取推動地方建設事業發展的財力支持。土地財政就是這方面的交易，給了地方做事的財力，也做了一把制造焦慮的魔鬼。
０２松開的錢袋子
改革開放是一個自主權不斷下放的過程。
前三十年，中國的財政政策是在計劃經濟下的統收統支，決策權和資源高度集中于中央，地方基本上沒有自主權。財政全國統一收支，物資全國統一調度，現金全國統一管理，一切財政開支統一由中央財政部撥付，地方的收入和支出基本上不發生聯系。
中央金庫的庫款，如無中央財政部的命令， 一律拒絕支付。財政支出的撥付原則是先中央后地方，先軍費后政費，先前方后后方。
如此高度集中的財政政策，一方面是深受斯大林主義的影響（部分東歐社會主義國家尚且沒有這么集權），另一方面則和建國之初緊張的國際形勢有關。按照高層最初的設想，第三次世界大戰馬上就要開打，中央必須采取高壓管控的策略，保證國家戰斗力。
改革開放之后，則完全不是這么回事了。上層研判“和平和發展是當代世界的兩大問題”，既然不是急著打仗，而是要急著發展，這套極端依賴中央的的財政體制就不合時宜了，顯然對發展經濟很不利。
如果地方上、企業上沒有自主權，只知道乖乖服從中央的指令，那么很顯然下面沒有什么積極性，中央的計劃和指令也不見得能夠根據最新最全的信息做出最適合地方的決策。而且如果要市場化的話，沒有自主權的實體顯然無法應對瞬息萬變的市場形勢。下放財政權就成了改革開放后的一項重要改革內容。 東歐部分國家即使在社會主義政策執行最嚴格的時期，也是容許地方和企業具有較大自主權的。所以中國改革開放之初的發展軌跡并沒有出乎其他社會主義國家的意料——似乎僅僅是對斯大林主義的修正。
然而最終導致的結果是集體企業和民營中小企業逐漸成長起來，擠占了原本國有企業的空間，國企盈利大幅下滑。集體和民營經濟逐漸取代國有經濟成為中國經濟的重要組成部分，使中國的市場經濟生態多樣化，更具有抗風險能力的同時也避免了僵化保守。可以說這些民間經濟力對于國家是有功的，它們在政策支持下的快速成長穩定住了經濟基本盤，讓中國頂住了壓力，最終形成了社會主義市場經濟體系。
０３一管就死，一放就亂
８０年代財政權的下放，包括對國有企業財政權的下放和對地方財政權的下放。國有企業方面，進行了“利改稅”的改革，原本需要繳納利潤的國有企業改為上繳稅金。
原本在計劃經濟下，國企盈利就是國家盈利，全國一盤棋。而在市場經濟下，要求國企繳納利潤則不合理，不如和其他企業一樣依法繳納稅金，這樣更有利于國企參與市場競爭。稅后利潤留歸國企自行支配，等于給國企下放了自主經營權，方便國企進行投資、技術改造和獎勵優秀員工，實現了“國家得大頭、集體得中頭、個人得小頭”的初衷。
不過在市場經濟下，只需繳納稅收的國企也得不到國家的照顧，必須參與市場競爭了，這也為后來國企的虧損埋下了伏筆。
當政府的收入主要來源是所收稅費的時候，稅費又在國家和地方之間進行分配，而不是以前那樣財政收入絕大部分歸中央。經過八十年代幾次調整，各省和中央進行談判，各省按照固定比率或固定數額向中央繳納部分財政收入，這就是所謂的“財政包干制”。
這種分配方式讓中央政府的財政收入份額迅速下降，到八十年代中央政府和地方政府財政收入基本上就是五五開了。發展到九十年代中期，中央和地方的財政收入比已經達到了３:７左右。然而中央政府還承擔了大量國家重點建設任務，關源又不截流讓中央政府負擔沉重，并造成了大量財政赤字。
中央政府錢少了，其宏觀調控的能力就減弱了，地方的自主權一大，就能不聽中央的話。看上去，地方自主權越大，就越能提升地方經濟活力，并激活地方級別的競爭，讓發展來的更快一些，但“一管就死，一放就亂”這句話并不是空穴來風。
各地拿到足夠的自主權以后，要做的第一件事就是大干快上，什么項目賺錢搞什么項目。如果中央對地方投資項目進行控制, 地方政府就會爭取中央對項目的支持，或采取化整為零、搞拼盤工程的辦法，把一些項目的投資規模壓縮到地方審批的范圍之內。比如在九十年代中期，全國生產空調器的廠家有７０多家, 年產能力在５０００以下的生產廠家多達４３ 家，就是為了降低審批核準的門檻，讓中央插不進手。
但很顯然，這樣的重復投資很不經濟，競爭力也很弱。
低效的重復投資還在其他領域出現，比如在當時除港澳臺之外的全國三十個省、市、自治區中，生產鋼鐵的有２９個，鐵合金的２８個，硫酸和燒堿的２９個，電石的２９個，交流電動機的２９ 個，機床的２８個，汽車的２７個，彩電的２７個——幾乎每個省都要發展自己的一套工業體系，形成了惡性競爭。在搞起自己的工業之后，各省又搞了地方保護主義來保護自己的產業，內部統一市場都顯得無從談起了。
各省自搞一攤，如果發展不好，這就是重復投資，是對資源的浪費，還造成了地方保護主義；要是發展得都很好，估計中央就更睡不著覺了——這不就成了幾十個獨立王國了么？
所以到了九十年代中期，財政包干制必須要進行改革了。
０４放出了土地財政的魔鬼
１９９４年，時任國務院副總理力推分稅制改革。為了力推改革，他還親自跑去各地方說服地方領導削減地方財權。在“統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權”的原則下，劃分中央稅、地方稅和共享稅，分設國稅、地稅兩大征收機構, 確定中央和地方的事權和支出范圍：中央政府主要承擔全國性公共事務，包括國防外交，中央統管的基本建設投資等；地方政府則負責地方性公共事務，如本地行政管理，公共安全，基本建設，城市維護和建設，文化教育，衛生事業等。
在稅種劃分上，當時消費稅的全部、增值稅的７５%劃歸了中央收入，后來所得稅收入中的６０%也劃歸了中央。這就讓中央重新確立了財政分配中的支配地位，宏觀調控能力有所上升，地方的自我保護傾向受到抑制。
分稅制改革扭轉了中央財政能力薄弱的狀況。１９９５年后，中央財政收入占ＧＤＰ的比重和占國家財政收入的比重均不斷上升，而中央財政支出占全國財政支出的比重在分稅制改革前后變化不大，這就相當于地方的財政支出義務沒有減輕，但是財政收入份額被切走了很大一塊。
形勢當時發生了逆轉，分稅制改革后地方政府財政上開始不堪重負了。尤其是近年來地方政府用５０%的財政收入應付了８０%的事權支出，簡直是又要馬兒跑，又要馬兒不吃草。
地方政府就得找新的財源，那該怎么辦？１９９８年開始的住宅商品化改革，給地方政府指了一條明路——賣地！
１９９８年底《中華人民共和國土地管理法》通過，修改議案中增加了國有土地使用權和集體所有的土地經征用后的使用權可以依法轉讓和國家依法實行國有土地有償使用制度的內容，標志著土地使用權轉讓制度在我國正式確立。２００２年，國土資源部又出臺了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，成為了地方政府出讓土地增加財政收入的契機。
而且地方政府賣地以促進房地產開發，除了土地轉讓收入還有其他稅收相關收入：房地產開發中，還有營業稅、個人所得稅、企業所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、教育附加費、城建稅、印花稅、契稅和耕地占用稅等稅收收入。除了個人所得稅和企業所得稅由中央和地方分享外，其余稅種全歸地方政府獨享，這對地方政府來講簡直是太棒了。
后來地方政府對賣地的依賴，就逐漸形成了土地財政。
０５土地財政是怎么幫助城市化的
單純一塊地的價值很低，哪怕去農村征地，征很平整的耕地也收不上價。
土地想要有高價值，就得由征來地的地方政府搞基礎設施建設。最基本的，通水通電通網，通公路地鐵，交通越方便越好。再高級點，附近規劃好醫院和學校，學區房的價格跟著漲。要是附近有綜合性購物場所，這塊地的價值立即就能漲上去——這也是為什么萬達廣場那么受地方政府歡迎的原因，哪里萬達廣場開建了，哪里的地價就能上去，房子也能賣好。
雖然基礎建設都應該是平等的，但顯然有些基建比另一些更平等。比如修路造橋、水電網等基礎設施建設的優先度就遠高于醫院、學校等公共服務建設，而且前者投入立竿見影，能吸引更多資金，后者投入大、收效周期長而且不一定顯著，一不小心還可能給他人做了嫁衣（比如武漢好大學多，培養的優秀大學生卻多去了珠江三角洲）。
對于地方政府官員說，與其在自己任期內不一定能見效的醫療、衛生、教育、環保、文化等事業上加大投資，不如在基礎設施建設上多投錢。
這就造成了土地財政的兩面性。一方面，財政分權之后，特別是在ＧＤＰ作為官員考核硬條件下，地方政府有著發展經濟的強烈沖動，會積極推進基礎設施建設，以積極促進產業的產生和引入。為了籌錢進行基礎設施建設，賣地收入就成了地方政府擴大財源的法寶。正是賣地得到的錢，讓地方政府大搞基建，促進了城市化的快速發展。
而另一方面，相對于基礎設施建設和城市面積的不斷擴大，城市的“軟環境”，即教育、文化、醫療、環保等領域發展相對滯后。舉個例子，上個世紀八十年代末，國家就制定了預算內教育撥款占ＧＤＰ的比重在２０００年應該達到發展中國家４%的平均水平的目標，結果直到２０１２年教育經費占ＧＤＰ的比重才剛超過４%。作為對照，就連馬來西亞這樣的發展中國家教育經費占ＧＤＰ的比重在１９９２年就達到了５.５%。
在土地財政驅使下，地方政府當然希望地價賣得越高越好，于是它的存在也成了高房價的幫兇。高房價和教育、文化、醫療、環保等資源的相對稀缺，也在一定程度上抑制了城市化的發展。中國社會科學院副院長蔡昉在最近的演講中就提到，跟中國發展程度相仿的中等偏上收入國家來比，中等偏上收入國家的城市化平均水平是６５%，而中國目前只有５８%。另一大城市化的阻礙是戶籍制度，如果排除掉沒有城市戶口、難以享受到城市福利的農民工群體的話，中國戶籍人口城市化率也就只有４２%。
簡單說，土地財政對城市基礎設施的積累相當有利，但對城市里的人和想進城的人卻都是相對不友好的。
０６新一輪交易
土地財政還有一大壞處，那就是，既然賣地這么爽，那么地方政府就會沉迷賣地不能自拔，財政收入大部分靠賣地。
２０１７年國有土地使用權出讓收入超過５萬億，同比增長４０.７%，按照公眾號“智谷趨勢”的統計，不少最近幾年表現優異的二線城市，如杭州、南京、成都、武漢等，２０１７年城市土地出讓金收入與市級一般公共預算收入的比值大于１，也就是說這些表面光鮮的城市，賣地收入都大于其市級一般公共預算收入。
財政收入狀況比較好的城市，賣地大搞建設還能維持。產業多樣性不強的小城市冒險建新城，則容易出問題。比如依賴煤炭產業的湖南耒陽，也曾打算借著高鐵的東風建新城，指望賣地能夠得到超額收益。
近幾年耒陽非稅收入大幅下降，稅收收入不穩定，債務壓力卻越來越大，不少錢又投入到了棚戶區改造等工程中，結果就是財政緊張，甚至出現了在職干部職工工資延遲發放的情況。
債務壓力成了不少地方政府的問題，尤其是在前半年去杠桿的大環境下，很多地方政府都快堅持不下去了。下半年基調變成了“穩杠桿”，地方政府又開始拼命發債，８月的政府新增專項債發行規模為４２６７億，較７月增長了３.２倍。
顯然，這樣繼續加杠桿搞基建賣地回款的套路，以后怕是不能持續，因為一方面剛剛辛辛苦苦去的杠桿又要反彈，另一方面，下半年還有一個基調是“堅決遏制房價上漲”，這就導致了不少地方因為房地產商不看好長期的房價漲幅，土地甚至流拍了，賣地都賣不出了。長遠來看，不遏制房價上漲也不行了，一方面是中國新生兒數量越來越少，長遠來看對住房需求會萎縮，另一方面六個錢包都掏出來了，居民杠桿率去年達到了４９%了，再讓居民加杠桿，不僅不厚道也很危險。
賣地賺錢越來越難，那其他地方政府收入渠道呢？不好意思，非稅收入正在整頓，一定會越來越少的；稅收收入的話，營改增了解一下，原來屬于地方政府的營業稅要沒了，改成地方和中央共享的增值稅……地方政府的財源是在不斷萎縮的。但是地方政府的財政支出和事權肯定會日益增長，真是想我冷艷還想我輕佻又下賤。
所以對于地方政府來說，以后可能會出現這樣幾種情況：
１. 三線以下城市，尤其是產業不發達、財力不足的，人口也在持續流出，可能就此徹底佛系，減少公共開支，適應人口流失、產業萎縮的新常態。
２.? 二線城市競爭會愈發激烈，做大省會理直氣壯，爭奪最后能夠讓自身實現飛躍的時間窗口期，在爭奪人才和產業上競爭會越來越慘烈。最近幾年的搶人大戰，就是從武漢率先挑起，今年的西安和天津鬧得最厲害。如果不能吸引一二線城市人口，則會從本省三線及以下城市吸引人口，省會吸血格局已經形成。
３.? 一線城市則相對淡定，財力充足的它們會選擇精耕細作，把本市的教育、文化、環境等短板補齊，尤其是像北京這種自然稟賦不佳但產業吸引力極強的城市，會不惜舍棄部分低端產業來緩解其教育、衛生、環境資源的緊張局面。
４. 如果地方政府實在不堪重負，新一輪財政改革可能會發生，以提高地方政府財力。
可能到時候，又要開始新一輪和魔鬼的談判了，但愿這次我們能談出個好價錢。
來源：非凡油條（ＩＤ：ｄｉｑｉｕｚｈｅｎｇｓｈｉｊｕ）
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