要真正探索出一條比較好的農村宅基地制度改革之路，先需要對相關問題有一個正確的認識:

    上世紀50年代，中國推行農業合作化，農民攜耕地等生產資料加入了合作社，但農民的住房用地并沒有入社。改革開放初期出臺的一些法規，又規 定包括農民宅基地在內的建設用地，也是集體土地。此后一個時期，農民住房建設，原則上是按需要得到宅基地。隨著農村人口增加，新增農民家庭陸續有了建房宅 基地。土地管理的一系列法規出臺以后，各地農村宅基地不再按農民需要劃定，事實上實行了宅基地供應的指標管理，各地還限制了每戶農民家庭的宅基地面積。

    再后來在各地城市化高歌猛進的情況下，地方政府的建設用地指標緊缺，便盡可能給農民少分配宅基地，有的地方甚至多年沒有宅基地審批。在這個 背景下，違法建房的現象十分普遍。在城市化水平很高的地方，宅基地也真的沒有了來源，于是，“握手樓”便遍地開花。這個演化過程表明，建立在所謂集體公有 制基礎上的無償供應宅基地的路越來越走不下去了。

    這個路本來就荒唐。住房（包括承載住房的土地）的主要經濟性質不是公共品。如果把住房當做公共品，哪一個社會都不能承受。“居者有其屋”這 樣一個公共命題，只能在較小范圍里成立，滿足極低收入人群的需要。住房的建筑體與承載建筑體的土地，這二者不能分離。在特別地段，土地的價格會很高，更不 能當做公共品來供應，否則，土地資源配置就喪失效率，形成浪費。所以，作為一種競爭性財物，住房必須基本按照市場競爭有償原則取得。國家可以對這個市場進 行規范，但市場發揮決定性作用的基本規則不能取消。按這個思路，現行農村宅基地制度必須廢除。

    改革的目標是一回事，操作是另一回事。我以為，今后的農村宅基地制度改革的具體操作，可以考慮以下幾點。

    對于合作化前已經存在的農村老宅所用的宅基地，以及由老宅所置換的新宅所用的宅基地，應視作農戶的財產，不予收取費用。這項財產可以繼承。 而合作化以后新劃的宅基地，可以按照一個時間序列，一次性收取對價不等的費用，以使農民獲得永久性財產權。費用不宜太高，且應考慮地理位置的差異及面積大 小。對于不能繳納費用的農戶，不應強制收取，更不應妨礙農民正常居住；政府可在農戶住房被繼承時，做一個價值切割和分配，以抵補欠費。

    對于違法占有土地建筑的房屋，如果不大影響公共環境可以予以確認，但應接受處罰。處罰的費率也應考慮所占土地的面積及地理位置。

    應設定新的農村宅基地制度實施的一個時點，在此時點以后一律不再無償劃撥宅基地。對于歷史欠賬，政府或集體又不能補劃土地的情形，可考慮由政府或集體收購農戶的“索取權”。這個辦法有的地方實行以后，效果不錯。

    以上新制度實施后，農戶的住房（包括其依憑的土地）可以進入市場交易，使農民獲得真正的住房財產權，實現中央擴大農民財產權范圍的改革愿 望。市場交易范圍大小等問題，例如能不能賣給城里人，需要配套性制度安排來應對，這里難以具體陳述，但改革的長遠方向是有秩序地全面市場化，則當屬無疑。

（作者：中國社會科學院農村發展研究所 黨國英）