集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，大多數(shù)時(shí)候人們?cè)谡J(rèn)識(shí)和理解上存在較大差異。不少學(xué)者在研究集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題時(shí)未區(qū)分建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地，對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的客體和主體都作了擴(kuò)大理解。

總的來看主要有兩種理解：一種觀點(diǎn)認(rèn)為集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)包括首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)。那么，集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)有何區(qū)別呢？

一、集體土地使用權(quán)首次流轉(zhuǎn)

實(shí)質(zhì)：首次流轉(zhuǎn)是指集體土地所有者與建設(shè)用地使用者之間的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系。

與建設(shè)用地使用權(quán)的關(guān)系：所謂的“首次流轉(zhuǎn)”，實(shí)質(zhì)上是土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的初次分離。在我國(guó)現(xiàn)行土地制度下，這種分離與建設(shè)用地使用權(quán)的取得實(shí)質(zhì)上屬于同一過程，通常會(huì)涉及到土地用途的改變和土地利用規(guī)劃的實(shí)施。因此，集體建設(shè)用地使用權(quán)與所有權(quán)分離的前提是政府依法審批。雖然“首次流轉(zhuǎn)”中土地所有者與使用者之間的流轉(zhuǎn)協(xié)議，最終還要經(jīng)人民政府的批準(zhǔn)，但這種批準(zhǔn)是被動(dòng)的、形式上的，很難體現(xiàn)審批的真正意圖。在政府審批把關(guān)不嚴(yán)的情況下，很可能導(dǎo)致大量土地在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的操作下涌入市場(chǎng)，耕地保護(hù)將更加艱難。

首次流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在集體土地所有者與土地使用者之間，通常是在地方政府的操作下進(jìn)行。其結(jié)果通常是增加建設(shè)用地的供給總量，而不是提高現(xiàn)有存量建設(shè)用地的利用率。

監(jiān)管方面：首次流轉(zhuǎn)如果監(jiān)管不力，極易造成土地供給失控，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)后果。

二、集體土地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)

實(shí)質(zhì)：再次流轉(zhuǎn)是指土地使用者相互之間的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系。

與建設(shè)用地使用權(quán)的關(guān)系：再次流轉(zhuǎn)僅限于建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，一般不涉及到農(nóng)地的轉(zhuǎn)用問題和規(guī)劃的變更，也無需政府審批。以所謂的“首次流轉(zhuǎn)”獲得建設(shè)用地使用權(quán)的做法，實(shí)質(zhì)上是規(guī)避政府審批的非法占地行為。

再次流轉(zhuǎn)是對(duì)存量建設(shè)用地使用權(quán)的重新分配，其結(jié)果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，并不會(huì)增加新的建設(shè)用地。

監(jiān)管方面：再次流轉(zhuǎn)比較容易監(jiān)控，以通過流轉(zhuǎn)合同、土地使用權(quán)變更登記、稅收、價(jià)格等手段予以監(jiān)控。

集體土地流轉(zhuǎn)，涉及法律問題較多，業(yè)界討論也較多，我們須清晰辨別集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的合法路徑，除了通過征收集體土地“變性”成國(guó)有土地再行流轉(zhuǎn)外，還可能因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移。

集體土地流轉(zhuǎn)存在首次流轉(zhuǎn)與再次流轉(zhuǎn)的區(qū)別，集體土地所有權(quán)只能是單向性的唯一一次流轉(zhuǎn)，但土地使用權(quán)卻可以再次流轉(zhuǎn)。所以在土地流轉(zhuǎn)過程中須嚴(yán)格依法、依規(guī)確定，否則將引起集體土地流轉(zhuǎn)過程中法律適用的混亂或混淆。