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? ? ? ? 中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國有林區(qū)改革指導意見》，這是國有林區(qū)改革的最新的頂層設(shè)計。我們該如何理解改革內(nèi)核并順應(yīng)改革潮流，林區(qū)人的生活又將發(fā)生怎樣的變化？本報記者就國有林區(qū)改革有關(guān)問題，專訪了國家林業(yè)局經(jīng)濟發(fā)展研究中心副主任王月華。

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? ? ? ??國有林區(qū)地位舉足輕重

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? ? ? ? 為什么要改革？

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? ? ? ? 王月華表示，國有林區(qū)的地位、作用和其發(fā)展的困境決定了必須改革。

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? ? ? ? 歷史上，國有林區(qū)為新中國資本原始積累和國民經(jīng)濟建設(shè)作出了重大貢獻。到目前為止，東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)已累計提供商品材近11億立方米，占同期全國商品材產(chǎn)量的近1/2，累計上繳利稅240多億元，形成了以木材生產(chǎn)為核心的森林工業(yè)體系，成為我國最重要的林產(chǎn)品生產(chǎn)基地。

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? ? ? ? 從我國林業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)看，國有林區(qū)具有舉足輕重的地位。國有林區(qū)一直是全國森林資源最集中、最豐富的地區(qū)。第八次森林資源清查結(jié)果顯示，我國國有林區(qū)森林面積為3266.67萬公頃，森林蓄積35.39億立方米。面積、蓄積分別占全國森林面積、蓄積的15.73%和23.38%。國有林區(qū)也是我國林業(yè)職工最多的區(qū)域，職工人數(shù)占全部林業(yè)在冊職工人數(shù)的40%。

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? ? ? ? 從林業(yè)建設(shè)的全局看，國有林區(qū)是我國林業(yè)建設(shè)的主戰(zhàn)場。天然林保護、土地流轉(zhuǎn)退耕還林等林業(yè)重點工程，基本覆蓋了國有林區(qū)。從建設(shè)資金的投向來看，2013年138個林業(yè)局總建設(shè)資金占林業(yè)全部投資的5.21%，其中國家投資占林業(yè)全部國家投資的11.59%。國有林區(qū)作為全國林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略重點，地位十分重要。

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? ? ? ? 然而，國有林區(qū)卻是我國林業(yè)發(fā)展的最薄弱環(huán)節(jié)，這也是其面臨的最大困境。國有林區(qū)經(jīng)濟落后，林區(qū)社會發(fā)展緩慢，林業(yè)職工收入過低，發(fā)展陷入困境。同時，國有林區(qū)也是全面建設(shè)小康社會的薄弱環(huán)節(jié)，林業(yè)職工更是處于社會困難群體之列。國有林區(qū)目前處于資源質(zhì)量與數(shù)量不匹配、經(jīng)濟社會發(fā)展與和諧社會構(gòu)建不協(xié)調(diào)、民生改善與民生林業(yè)要求不適應(yīng)的境地。

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? ? ? ? 國有林區(qū)改革勢在必行

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? ? ? ? 國有林區(qū)改革改什么？

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? ? ? ? 王月華指出，國有林區(qū)正面臨著突出問題：一是可采森林資源枯竭，生態(tài)功能嚴重退化。局部地區(qū)自然災害頻發(fā)，直接威脅林區(qū)的生存發(fā)展。二是民生問題比較突出。

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? ? ? ? 2013年東北重點國有林區(qū)在崗職工年平均工資2.3萬元，僅相當于當?shù)爻擎?zhèn)非私營單位就業(yè)人員年平均工資的51.4%。三是森工企業(yè)債務(wù)負擔沉重。目前，各重點國有林區(qū)累計拖欠金融機構(gòu)債務(wù)209.9億元，其中無力償還的金融機構(gòu)債務(wù)為133.1億元，每年需要承擔利息等大量的財務(wù)費用。四是林業(yè)職工較多，就業(yè)安置壓力大。國有林區(qū)現(xiàn)有在冊職工68.8萬人，屬于低收入人群。隨著天保工程的全面實施，林區(qū)將逐步停伐，解決職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)和保障職工基本生活問題日益緊迫，推進改革勢在必行。

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? ? ? ? 以問題為導向的改革才是真正徹底的改革。國有林區(qū)的突出問題根源在于政企、政事、事企、管辦合一而不分。

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? ? ? ? 其一，森工企業(yè)是實質(zhì)上的森林資源產(chǎn)權(quán)主體。森工企業(yè)土地轉(zhuǎn)讓集森林資源占有、使用、收益、處置四權(quán)于一身，一方面導致林區(qū)人嚴重依賴資源，陷入了越窮越砍、越砍越窮的怪圈；另一方面林業(yè)投入嚴重不足，使得林業(yè)越來越缺乏發(fā)展的內(nèi)在動力和投資吸引力，林區(qū)經(jīng)濟也隨之萎縮。

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? ? ? ? 其二，國有林區(qū)管理體制混亂。政府、企業(yè)、社會各種職責、各種管理交錯重疊，企業(yè)應(yīng)對市場、創(chuàng)造利潤的真正功能淡化。

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? ? ? ? 在體制轉(zhuǎn)型和向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，國有林區(qū)開始陷入發(fā)展困境。國有林區(qū)改革的關(guān)鍵就在于推進政企、政事、事企、管辦分開，健全森林資源監(jiān)管體制，逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機構(gòu)。

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? ? ? ? 改革要因地制宜分區(qū)施策

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? ? ? ? 國有林區(qū)如何推行改革？

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? ? ? ? 王月華表示，區(qū)域之間的差異決定了國有林區(qū)的改革要因地制宜，改革的思路和重點要分區(qū)施策而不能整齊劃一。東北內(nèi)蒙古國有林區(qū)體制改革的難點在于：企業(yè)、政府、社會交織于一體，改革的成本高；西北、西南國有林區(qū)由于實施天保工程禁伐政策，使得許多森工企業(yè)成了無經(jīng)營范圍、無資金、無產(chǎn)品的三無企業(yè)，國有林區(qū)也名不符實，大多為集體林區(qū)，改革的難度不大，成本也較小。事業(yè)化改制應(yīng)該是地處我國大江大河源頭和生態(tài)區(qū)位重要區(qū)域國有林區(qū)改革的主要方向，但目前僅在新疆和青海兩個省區(qū)成功實施。對這兩個省區(qū)而言，進一步的改革重點，一是賦予國有林管理局執(zhí)法職能，使其真正作為國有林管理的主體；二是將改革深入到國有林場。

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? ? ? ? 王月華說，國有林區(qū)改革將圍繞“兩個確保、兩個逐步、兩個創(chuàng)新”進行。

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? ? ? ? 兩個確保：一是確保森林資源穩(wěn)步增長，通過停止天然林商業(yè)性采伐，確保森林資源的穩(wěn)步恢復和增長。二是確保職工基本生活有保障。

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? ? ? ? 兩個逐步：一是逐步推進林區(qū)政企分開。對于經(jīng)濟社會管理相對獨立的國有林區(qū)而言，在打破政企合一、企資合一、企社合一的格局后，必須有一個能夠承接政府職能的機構(gòu)來行使行政管理職能。二是逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機構(gòu)。將森林資源管理權(quán)和森林資源經(jīng)營權(quán)分離。剝離后的企業(yè)，不再占有、管理和無償使用森林資源。與國有林管理機構(gòu)建立市場化的契約關(guān)系。

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? ? ? ? 兩個創(chuàng)新：一是創(chuàng)新森林資源管護機制，凡能通過購買服務(wù)方式實現(xiàn)的要面向社會購買。國有林管理機構(gòu)通過招標等方式，雇用經(jīng)營公司完成生產(chǎn)任務(wù)。二是創(chuàng)新森林資源監(jiān)管體制。地方各級政府對行政區(qū)域內(nèi)的林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和森林資源保護負總責。建立健全林區(qū)績效管理和考核機制，實行森林資源離任審計。

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? ? ? ? 采取措施保證改革有效實施

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? ? ? ? 如何保證改革順利實施？這需要政策扶持。

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? ? ? ? 王月華認為，一是加大財政支持力度。針對國有林區(qū)改革，停止天然林商業(yè)性采伐后，根據(jù)不同地區(qū)情況分別核定補助標準，適當增加天保工程財政資金數(shù)量。二是分類化解金融債務(wù)。對于國有林區(qū)森工企業(yè)的不良類金融債務(wù)，可由銀監(jiān)會、財政部、國家林業(yè)局等有關(guān)部門研究制定政策，報國務(wù)院批準后實施。三是加強國有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各級政府將國有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級規(guī)劃統(tǒng)籌安排。四是加快深山遠山林區(qū)職工搬遷。加大中央支持力度，同時安排保障性安居工程配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資給予傾斜。五是積極推進林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。大力發(fā)展森林旅游、野生動植物馴養(yǎng)繁育等綠色產(chǎn)業(yè)。發(fā)展林產(chǎn)品加工基地和對外貿(mào)易。

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? ? ? ? 通過改革，到2020年，基本理順中央與地方、政府與企業(yè)的關(guān)系，實現(xiàn)政企、政事、事企、管辦分開，林區(qū)政府社會管理和公共服務(wù)職能得到進一步強化，森林資源管護和監(jiān)管體系更加完善。國有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件得到改善，職工全部納入社會保障體系，富余人員得到安置，生活水平顯著提升，促進國有林區(qū)與周邊地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。重點國有林區(qū)增加森林面積550萬畝，森林蓄積量增長4億立方米以上，區(qū)分不同情況有序停止天然林商業(yè)性采伐。

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? ? ? ? 最后，王月華談到，改善生態(tài)是林業(yè)的根本任務(wù)，保障和改善民生是林業(yè)工作的根本出發(fā)點和落腳點。國有林區(qū)改革堅持“生態(tài)優(yōu)先、以人為本”原則，重點解決森林資源保護和民生改善等主要問題，找準了改革的正確方向，明確了“分區(qū)施策、地方負責”的基本要求，充分發(fā)揮地方推進改革的積極性和創(chuàng)造性，確保改革的政策和措施能夠從根本上解決國有林區(qū)存在的困難。在中央政府的大力支持和推動下，廣大林區(qū)干部職工期盼已久的改革一定會取得成功。