杜曉山

簡介：杜曉山，1947年5月生，江蘇江都人，研究員，中國小額信貸之父。主要學術專長是農村經濟、扶貧開發，現從事科研管理。1982年8月畢業于中國人民大學商業經濟專業。1982年10月至今，先后在農村發展研究所、科研局工作，歷任所長助理、副局級學術秘書。其間，1983年11月至1985年2月借調到中央整黨指導委員會駐電子工業部整黨聯絡員小組、1989年7月至1991年11月借調到新華社香港分社新界辦事處。此外，還擔任中國林牧漁業經濟學會秘書長、中國縣鄉經濟交流促進會常務理事、中華文化交流與合作促進會理事、中國社科院貧困問題研究中心副主任。

由微金融50人論壇主辦的“2015-2016年度微金融50人論壇年會”在16年1月17日在北京召開，在“金融轉型與農村金融發展”分會場上，中國小額信貸聯盟理事長杜曉山發表題為“發展農村普惠金融的思路和對策”的主旨演講。（根據現場速記整理，僅供參考）

杜曉山：

各位來賓，各位同學，大家下午好！今天這個題目就是“發展農村普惠金融的思路和對策”，我想闡述什么意思呢？第一，我們現在發展農村的普惠金融，或者農村金融的主要部分，因為普惠金融和農村金融還不是完全等同的概念，這里面涉及到剛才主持人說到的一些反映出來的現象。我就想從理論到實踐的層面上來看目前至少我們需要解決一些問題。我這個發言里頭會提到，從理論上來說，普惠金融的概念和我們一般傳統商業金融所追求的利潤或者是利潤的最大化，利潤是主要發展目標等等，這個問題上，首先從理論上要搞明白，是有差異的，當然里面還有很多的因素，我想重點是要解決這個問題，理念到理論的層面，要想發展普惠金融，我們的理論基礎和我們的目標追求。第二，我講一下我們農村金融目前面臨的主要的問題和挑戰。最后講一講怎么解決這些普惠金融里遇到的挑戰和問題。

首先特別重要的是，可能也是我們必須遵循的是中央和國務院在日前正式公布了《推進普惠金融發展規劃（2016-2020）》，就是“十三五”期間，普惠金融要達到的，或者說中央怎么來推動，具體來說這個規劃講到了發展普惠金融的指導思想、基本原則、實現的目標，以及闡述了發展普惠金融是要發展哪些機構，產品如何創新，基礎設施需要做什么，法律法規應該是怎么樣，以及從宣傳教育的層面應該怎么做，當然后面還講到了各類機構，包括監管機構和各類運營機構和體系中的各類主體的協調發展，還有一些世界運行的一些要求。所以請大家一定真正想要了解農村普惠金融，或者說我們國家發展普惠金融，這個規劃既十分全面，也非常概要的把我們國家至少是從中央政府層面希望怎么做，要求怎么做的效果講得一清二楚，所以對理論界、實業界，包括媒體都是一個非常全面認識普惠金融的一個非常概要的、全面的綱領性的指導意見。

實際上大家看7000多字的規劃，即使我這兒列出來的也只涉及到服務的對象是誰，需要做的幾個基本的態度，國際經驗和國內的，我們自身的特點，政府和市場的關系，基礎設施建設和我們需要關注的重點、難點，現在我發現年輕人愛說痛點，我們那時候沒有這個詞，現在這些事兒就是講得很清楚。包括我們怎么做監督，怎么鼓勵創新和監督之間的平衡發展，怎么考慮這些事情都講得很清楚，所以我認為我今天的發言只是很小的一部分，大家回去認真去讀，學這個《規劃》是最重要的，基本上可以把普惠金融的理論和一些具體實踐，中央準備怎么落實這個事都講得很清楚，我這兒希望大家重點的是要學內容。

剛才我講了，這個普惠金融為什么要提出來？怎么過去就不提呢？過去就是用80%的社會資源來為20%的高端人，高端群體服務的金融，而普惠金融要反其道而行之，所以從指導思想、基本理念、追求和運作的方式，很多方面都有很大的差異，不能說沒有聯系，有共性的東西，防范風險，要保持可持續，但是有很大的差異，就是從理論到理念的差異。所以從這個來看，2005年到世界銀行2006年，聯合國的藍皮書到世界銀行的一本專著專門談普惠金融，談普惠金融體系，這是國際經驗，這次《規劃》里面也講到要學國際經驗和中國實際相結合的問題，我們學中央政府的《規劃》有時間有機會你們也可以看一看世界銀行怎么說的，聯合國怎么說的，我們有特點，但是我們也有共性，我們有國際上共通的語言，因為中央政府已經作為G20共同推動普惠金融發展，而且參加了國際上的普惠金融聯盟，我們國家是聯盟的成員之一，這些都是要跟國際接軌的，不是自說自話解決問題的，像這些，大家都是可以進一步去看和學。

普惠金融一個很簡單的理解，我認為是從微型金融發展到普惠金融，不管從理論還是從實踐，慢慢的發展過去，普惠金融我們中國理解就是小型微貸，從貸到結算、匯付、保險、租賃、直接融資，只是客戶群體是低端的，額度相對較小的，模式、產品和服務方式是有創新的，和傳統金融不太一樣的。普惠金融擴大到哪兒？擴大到小型企業，小型信貸和微型金融，從國際標準的角度，有一個性質和數量的限制，數量是有一個比，簡單的說就是單筆貸款低于本地區人均GDP或者是GNP的2.5倍，才能是小額信貸的額度。但是普惠金融按照咱們銀監會的說法，現在500萬以下的屬于小企業，你至少從2.5倍，基本上到今天就是20萬不等，當然中國國家很大，范圍地區差異很大。貴州和上海、北京比，人均GDP差5.5倍，額度也不一樣，所以這個地域性的差距是很大的，中國這么大國家，不一樣，這幾個要義就記住這幾個意思，一個是針對低端的客戶，傳統銀行不能服務或者不愿意服務的。第二，金融供給方應該是高素質、高質量的，有自己的創新和產品服務的，因此是可持續的，不是依賴政府補貼才能服務的，不追求利益最大化，是為低端客戶服務，供求雙方共贏的，而且大家都能得到合理的回報，共同可持續的金融供給。第三，供給方的類型是多種多樣的，不管是銀行類，保險類，還有直接融資的各種表現形態，還表現了機構大小的不同，正規和非正規的不同。

為什么傳統銀行不做呢？他就是理念追求的，我要本身利益的最大化，普惠金融能這么追求嗎？不可以，普惠金融追求的，按照我們國家后面來說，比如說銀行的領導表態，和國際上的剛才提到的，是要求是為弱勢群體服務，怎么服務？是便捷、價格合理，快捷，而且是需求者能夠接受的金融服務。所以不可能是以那種高利貸的形式解決需求者的需要，所以不管你是什么形式，他是保本微利的，可持續發展的，不追求利益的最大化，但是也不依靠外部的補貼使供給方給需求方服務，不是的，他要給自己的產品、服務方式的創新、理念的創新，承擔社會的責任，顧及經濟效益，這些是我講的，從理念上來說。社會和人群是多元的，多樣的，機構也是多元多樣的，所以普惠金融要做的話，首先要糾正利潤最大化思想的影響。不管是商業機構要解決這個問題，當然如果你是一個服務低端客戶為主要目的，只是追求我可持續發展，但是我不要求利潤多高這么一個機構，尤其是像很多社會上愿意做公益也好，或者是說非營利性的，但是也不依賴于外部生存的組織，更和普惠金融的理念相近。尤努斯提到普惠金融是兩者合一共求，甚至在機構的類型上也是合作金融的形態。

這里還有一些其他的經濟學獎阿瑪蒂亞·森說認為發展是人的發展，經濟學應該關注現實的人，理性經濟人理論在很大程度上推動經濟發展社會發展的動因，但不是唯一的動因，如果用他來解釋微型金融和社會企業會出現很大的理論和理念上的偏差，而且他談到市場經濟的時候，專門有一句：

市場經濟體制是一種需要智慧、勇氣和良知的社會安排，它是由三個核心因素構成，經濟運行的體制、政治法律制度的規定和保障以及由經世致用的價值觀體系來加以維系。第三，市場與國家并非只有相互沖突的一面，此處更有相輔相成的一面，沖突或相輔相成的原因在于國家的性質。

河北大學的宮敬才教授認為，森的理論以及發展中國家的經驗事實和歷史依據，他所涉及和分析的問題往往是我們自己的疑惑和困境，所以他的理論與我國的社會現實更相容，對我們理解自己的現實更具有啟發與指導意義。也可能跟社會的發展階段不一樣，也可能和我們人文不同的人，社會是多元的，所以人們的追求不一樣，他是從發展中國家的現實和經濟發展的階段，以及不同的人有不同的角度來分析市場經濟中的主體是怎么一種狀態，并不是說西方主流經濟說的理性經濟人理論是指導我們經濟活動的理論知識，這種說法是有局限性的，是片面化的。

再看今年的諾貝爾經濟學獎得主迪頓所說，他說：

面對社會的不平等，財富分配不均衡，尤其是世界上嚴重的貧窮，他要求自己不當盲目的樂觀主義，我們并沒有走出貧困的森林，對于地球上許多人來說，情況糟糕極了，現在世界上仍有很多成年人和孩子身處貧困當中，人類要解決好這些問題，仍然任重道遠。

中國政府提出的普惠金融的目標群體是誰？小微企業、弱勢群體、農民，城鄉貧困群體，老年人、殘疾人，這些是什么？這些人是普惠金融的目標群體，這就和國際上的這些學者們說的是一回事，它不是一般的經濟理論和一般的金融學理論所能解決的，目標群體不一樣，方式、產品、服務的創新肯定不是一回事。

看我們國內的很多學者，我這里說了很多人，都已經對理性經濟人理論提出了不同的批評意見，包括前些日子也是人大的李巖教授，他也闡釋金融也分什么是好金融，什么是壞金融，我們也可以看到金融與市場經濟發展面臨著不均衡性。我剛才講的說，利用了潘功勝行長關于普惠金融要走保本微利的理念，和國際上說的是比較相近的，也就是說在理念、理論和認識、追求、信仰這樣的方面，可能我們要首先還要做一些反思，再來討論普惠金融在實踐中才能更好順利地發展。

我們不要把商業企業追求利潤最大化，而忽視社會責任和道德視為是理所當然的，無可非議的，天經地義的。昨天我看到銀監會的副主席說，他說服務小微是商業金融的一個政治的方向性問題，他把這個問題提高到那么高的高度，這是過去沒有看到過的，他提到了一個“政治”的高度。大家知道中國政府是談五個發展，或者叫經濟、社會、政治、文化、生態建設，還包括黨建，把這個問題提高到政治的高度，普惠金融我覺得至少過去我是沒有看到過的，一般就說是經濟問題，但是在普惠金融這個問題上，如果說從理念的角度，從高度的角度，如果不提高到適當的高度，根本不把這個當回事。

我們應該承認世界、社會和人的多維性，而且不同的機構和人群的追求不同，對他們各種合理合法要求應予以尊重和保護，政策也應不同。同時還應有正確的法規、經濟、行政和輿論手段等引導和要求，盡可能多聚集社會的正能量，即使對追求利潤最大化的商業金融，也要倡導其履行企業社會責任，以及對其在道德和政策方面合理的要求。我想這基本上就是講這么多，這是從理論的角度，或者理念追求的角度來說的。

第二，普惠金融從農村來看，我剛才講了農村金融和普惠金融是相連，但并不是等同的概念，普惠金融是整個農村金融的組成部分，或者是基本的組成部分，因為我們今天討論的是普惠金融，如果談農村金融，概念要高出普惠金融的概念，因為這里面有很多基礎設施的建設，金融服務農村的基礎設施建設，水、路、電，比如說大項目，水利，大的水利建設，還有中小企業貸款，大中型企業的金融服務，政策性的那種糧棉油的收購儲存、運輸服務，這些基本上我們不把它包括在普惠金融上，但是它又是農村金融的組成部分，所以我們今天討論的重點是普惠金融，不討論整個的農村金融，包括城鎮化建設，縣鄉城鎮化的建設這塊金融的投入不是普惠金融能解決的。我剛才講對普惠金融原則上是微型金融加小企業金融服務，我們重點是講這塊。

普惠金融的農村金融體系應該是什么樣的呢？是建立一個滿足或者適應農村多層次金融需求、功能完善、分工合理、產權明晰、管理科學、監管有效、競爭適度、優勢互補、可持續發展的普惠金融的完整性農村金融體系。這才能夠解決農村地區農民貸款和新型金融主體服務難問題，促進當地農業和農村經濟的發展，為建設社會主義新農村和構建和諧社會營造良好的金融環境。所以我說，我并沒有全面討論三農金融問題。

存在一些什么問題呢？我給大家不同的渠道得到的一些不同的意見和結論，從人民銀行他們的《中國農村金融服務報告2014》認為當前農村金融服務存在的主要問題是三個：一、現有金融體系尚不能有效支撐現代農業發展。現代農業發展既是可以包括大的，也可以包括中的，微的，這是更大的概念。二、多層次的農村金融體系仍有待健全。三、農業保險覆蓋面和保障水平仍有待提高。這是央行的基本結論。

我的一個基本看法，我國金融資源配置存在四大不平衡：大中小金融機構不平衡，東中西部金融不平衡，城鄉金融不平衡，直接間接金融不平衡。不管是在城市還是在農村都有體現，但是在農村，農村金融最大的問題之一是政策性、商業性和合作性金融的不平衡，形成了社會性和市場性的矛盾，造成商業性金融機構缺乏積極性。所以，要考慮對農村的普惠金融怎么發展。

在普惠金融的角度來說存在以下幾個問題：農村小微企業和農戶及新型經營主體金融服務存在問題。

新型合作金融在我國剛剛起步，老的農信社，就是商業化為主題的改革，原來是作為唯一方向改革，現在銀監會的新提法是改革的主題方向是農村商業銀行。過去是唯一方向，現在改了一下提法。目前我國現存的各類資金互助社的狀況差異很大，良莠不齊，魚龍混雜，亟待整頓、規范，急需引導及健康可持續發展。三對公益性制度主義小額信貸組織欠鼓勵支持政策。這次我特別注意了發布的《規劃》，專門對扶貧小額信貸組織在兩處明確提出要鼓勵發展，這個應該說中央文件里非常明確的，也是很少見的。四是亟待完善農村金融雙層管理體制。五是銀行存款大量流失轉移到城市。這是目前存在的問題。

現在我再給大家看史建平主編的《中國中小微企業金融服務發展報告》說的，農村金融的供給相對于需求來說是不充分的，這種不充分表現在“量”的不充分和質的不充分，所謂量的不充分主要表現在農村金融機構針對“三農”的總體信貸投放不夠。從供給方“質”的不充分表現在兩個方面，一方面是結構性，重富輕弱，重大輕小，大額，大中企業，輕視小微，小額。另一方面是時序性的問題，及時有效，農業生產是季節性的，貸款的審批和真正的供給根本不對等，已經錯失了時機。另外一個就是農業生產的生產周期，很多是偏長，而我們的貸款周期卻只限制在很短。

農村金融的供給方在產品及服務上缺乏創新，服務缺乏公開化、透明化，除了銀行類金融機構的貸款投放問題，還有注入保險、擔保等金融主體缺失、直接融資渠道匱乏等因素影響著縣域“三農”經濟的發展。在調研中，看到了存貸比不到10%的金融機構和涉農貸款比例僅為1%的機構。這是報告里點出來的，說明我們的農村金融的服務不管是“質”和“量”都存在著差異。當然還有做得不錯的，包括我們現在互聯網和移動互聯網發展，我們從普惠金融的角度，包括我們國家的人均賬戶的數量比較多，支付結算，我們跟國際對比處于中上水平，但是在剛才說的這些方面，只是說普惠金融我們還處于一個發展初期階段，所以要辯證的，全面的來看我們的成績。

最后就是從政策和我們的一般性的思考角度來看，我們應該怎么辦，這是我提的看法，就是頂層設計和自下而上，摸著石頭過河的應該結合起來，應該發展政策性、商業性、合作性金融和民間金融協調發展和相互配合的完整戰略規劃和執行計劃、實施措施和監督考核制度。

我這里面點到了很多概要性的提法，是我們應該從政策性金融，從大型商業銀行怎么做，從傳統銀行，從互聯網金融等等怎么做，另外從合作金融的角度，我們應該怎么樣，我的觀點就是農信社不能一刀切的變成農商行，如果符合當地實際的，股份合作制也可以，合作金融本質上是決策管理受益，都是自己一體內生化的金融，當然我們的合作金融存在亂象，但是現在我們的合作金融太弱，這是一個必須要解決的問題。

我下面點了幾條：

一個是我們應該怎么保障銀行業的金融機構在農村的存款，主要用于農業和農村。我們現在每年有幾千億的存款，從農村流到城市去，而且主要是大銀行，也包括農信社，大銀行就是國有幾大銀行加郵儲行，雖然他們也在做小微，也在努力改變自己的形象，但是不可改變的事實就是他們仍然是資金流出的主體，這個問題怎么辦？這個里面有一些選擇，當然還有一些其他的選擇，我們可以有其他的放到央行的池子里，還是委托別人去做，還是放在基金里去做，然后由央行，或者由基金，或者由委托的機構在農村范圍里調度，這些都是可以解決的，但是這就涉及到普惠金融的法律法規，國家在發展普惠金融的時候，怎么定法律法規的問題。

第二怎么引導銀行業金融機構繼續支持小微企業和農戶發展。這里面提出的方法一個是法律法規的形式，一個是倡導商業銀行創新小微企業業務和服務方式，三是鼓勵大型商業銀行和郵儲行向農村金融機構來做。

第三是培育新型農村金融機構和小額貸款公司，這里面包括了民營銀行，也包括一些村鎮銀行、租賃公司、小貸公司，當然也有現在強調的一些擔保公司等等。

第四，出臺支持鼓勵公益性制度主義小額信貸組織發展的政策，公益性信貸不存在利益最大化的問題，他們就是真心實意的幫助窮人，這個目標和中央規定的普惠金融的指導思想，出發點、落腳點完全一致的，只是說我們自身做的，國家在宏觀上有沒有給這些機構政策，我們希望這方面能夠給予支持。

第五，培育發展多類型的農村合作金融，既包括綜合型的合作社發展，也包括做得不錯的去做專業化的資金互助，尤其是在貧困地區，我們要在2020年脫貧，貧困地區的貧困村組織，現在實際上有2萬來個村，我們怎么把他變成新型的合作金融機構，這是一個很好的基礎，但是不能像小額信貸似的，自生自滅。

第六，加強小微企業和農村各類經濟經營主體的信貸擔保體系建設。

第七，各級政府和部門形成合力支持監督小微金融發展，包括雙層級別，中央和地方，中央是多功能，而地方就是多層級，省、地、縣各地。另外就是怎么加強金融教育和金融消費者權益的保護，這是一個大的課題，新的課題，我們目前做得還很不夠。

第八，發揮直接融資和保險及互聯網金融對小微金融服務的重要作用。直接金融和互聯網金融、保險這幾個，時間關系就不一一的說。互聯網金融除了鼓勵互聯網企業開展金融活動，支付、結算、信息平臺、網貸——網絡借貸信息中介服務機構，另外還有眾籌，還有其他類型的互聯網金融的服務做法，還有農信社他們做了哪些事，而且他們現在已經達到了電子渠道突破了51%以上，而且爭取將來要能達到90%到2017年的時候，說明發展非常快，雙方都在利用互聯網技術發展，這是非常好的現象。

多層級的資本市場就不一一的解釋了。

第九，努力改善農村信用環境。

第十，建立我國農村普惠金融指標體系。指標體系，不管從微觀的機構來說，現在我在服務小微，我們一看它完全不是小微的概念，幾千萬也叫小微，幾百萬也叫小微，幾十萬也叫為微，幾萬也叫小微，按照銀監會的說法，500萬以下的就是中小微的劃分，但是從貸款額度的劃分，500萬以上就不能算，但是幾千萬從銀行的角度就是說小微，現在這個東西各個銀行都不一樣。信用環境當然很重要。

第十一，加快我國各項農村立法工作，這些是很有必要的，例如合作金融法、農業保險法民間金融法等等。