農村土地問題是“三農”問題的核心和農村改革的關鍵。改革開放以來，農村土地承包經營權改革極大釋放了農村生產力。隨著城鎮化不斷推進，農村人口大量涌入城市。這一新形勢要求對農村土地權利配置進行新一輪改革。實行農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”改革，就是在總結我國農村土地承包經營權改革實踐經驗基礎上、根據農村現實需要和未來發展作出的頂層設計，目的是進一步解放農村生產力。

　　“三權分置”的重要意義，是可以化解農村土地承包經營權的社會保障屬性與財產權屬性之間的矛盾。一方面，我國目前經濟社會發展水平尚不足以為全體農民群眾提供充分的社會保障，土地仍然是農民群眾的基本生活保障。此外，我國農民傳統的安土重遷心理，也使得土地權利的任意流轉可能引發相關社會問題。另一方面，當前農村土地的財產屬性日益凸顯，土地權利流轉的現實需求越來越迫切。“三權分置”的制度安排讓農民的土地承包權與土地實際經營權分開，不進行土地經營的農民可以將經營權轉讓給他人，而自己仍然擁有對土地的承包權。這樣，農民就能安心進城務工經商而無須擔心失去土地。真正愿意進行土地經營的人，則有可能獲得土地權利。因此，“三權分置”使農民的土地權利成為完整權利，可以促成農村土地權利自由流轉，激活農村土地的資本潛能，擴大農民的融資渠道，增加農民收入。“三權分置”也有助于實現適度規模經營，改變農村土地碎片化經營方式，避免土地撂荒，使綠色集約型現代農業成為可能，從而提升農村生產力。

　　從法律角度說，土地經營權應被界定為從土地承包經營權中分離出來的新的用益物權。土地承包經營權是在農村土地所有權上設立的用益物權，在這一權能基礎上可以再分離權利，設立新的用益物權。但這并不是將農村土地承包經營權分離為承包權和經營權，而是將農村土地承包經營權的占有、使用和收益權能分離出去，形成經營權。在經營權分離之后，農村土地承包經營權并不因此消滅。經營權到期后，承包經營權人的權能就自動恢復。目前，我國土地承包法確認了農村集體土地所有權和土地承包經營權，但沒有規定土地經營權。因此，應在土地承包法中增設一章“土地經營權”，完整確認“三權分置”制度的合法地位。這一章的主要內容，至少應涵蓋以下兩個方面。

　　明確土地經營各方的權利義務。明確將土地經營權定位為用益物權，使權利人安心進行長期投資，保持土地生產力。經營權的權能包括對土地的占有、使用和收益，權利人也可將其用于出資、抵押、租賃和轉讓。經營權人無需具有集體經濟組織成員資格。這樣就擴大了主體范圍，可以擁有經營權的人既包括農村集體組織成員，也包括集體組織成員以外的個人和從事農業生產經營的企業等。為保障農民權益，對經營權主體應設立準入和監管制度，以及嚴格的資格審查、項目審核、風險保障金制度。

　　明確經營權的取得、變更和消滅方式。為尊重農民對土地權利進行流轉的自由，經營權必須通過合同方式取得，即土地承包權人與受讓人應訂立合同。此外，經營權的獲得應進行登記，未經登記不產生效力。還應明確規定經營權人必須堅持土地的農業用途，以避免土地的“非農化”和“非糧化”，經營權人還應承擔維持土地質量的義務。此外，與“三權分置”相關的農村戶籍制度、社會保障制度等也需進一步改革完善，以使“三權分置”改革真正落實，讓農村土地釋放更多紅利。

　　(作者單位：中國社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心)