土地制度是關于土地所有、占有、支配和使用諸方面的原則、方式、手段和界限等政策、法律規(guī)范和制度的體系.廣義指包括一切土地問題的制度,是人們在一定的社會經(jīng)濟條件下,因土地歸屬和利用問題而產(chǎn)生的所有土地關系的總稱.主要包括土地所有制度,土地使用制度,土地規(guī)劃制度,土地保護制度,土地征用制度,土地稅收制度和土地管理制度.狹義指土地所有制、土地使用制和土地管理制.有時僅指土地所有制,是土地制度中的核心問題.土地所有制在法律上的表現(xiàn)是土地所有權.土地所有制是土地所有權的經(jīng)濟基礎.土地制度的基本目標是保證土地資源的合理分配和有效使用.
改革目標涉及城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)優(yōu)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代農業(yè)基礎、城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展、城鎮(zhèn)綜合承載能力提升、土地收益對城鎮(zhèn)發(fā)展的持續(xù)支撐能力、被征地農民充分享受城鎮(zhèn)化成果、新型農村社區(qū)建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等七個方面,體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化目標與土地管理制度改革目標的融合.
作為城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中關鍵環(huán)節(jié)之一的"土地"問題,思路已經(jīng)明確,政策建議"初稿"已成.
我國現(xiàn)行土地管理制度
一、根據(jù)我國《憲法》《土地管理法》及其實施條例的規(guī)定,我國土地使用制度內容包括以下方面:
1、國家建立土地調查制度和土地統(tǒng)計制度.
2、國家實行土地用途管制制度.
3、土地的權利歸屬制度.
4、土地所有權禁止轉讓制度.
5、國家實行保護耕地的制度.
二、我國現(xiàn)行土地征用制度,存在著以下問題:
1、土地征用"公共利益"界定不明確
為滿足社會公共目的的用地需求,各國普遍設定了土地征用權.為了防止土地征用權的濫用,一般規(guī)定政府只有出于"公共利益"需要,才能行使土地征用權,我國也不例外.《憲法》第十條第2款規(guī)定:"國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償."《土地管理法》第二條第4款規(guī)定:"國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用."雖然法律規(guī)定了征用農村土地是實現(xiàn)公共利益的需要,但并未對可以行使土地征用權的"公共利益"的具體類型和范圍予以明確規(guī)定,為土地征用權的濫用制造了空間.
實踐中,各類建設項目,凡符合規(guī)劃、涉及占用集體土地、農用土地轉為非農建設用地的,一律都可以申請國家行使征用權取得.被征占的農村土地在實際使用中并不都是"公共利益",甚至"公共利益"只是其中很少的一部分.對"公共利益"界定不明確,是造成改革開放以來土地征用范圍無限度擴張甚至頻繁出現(xiàn)"圈地運動"的法律根源.
3、土地征用制度程序設計不完善
我國土地管理法只規(guī)定了土地征用必須經(jīng)過國務院或省級人民政府批準,但對土地征用是否基于公共利益的需要沒有任何審查認定程序,這一重要程序的欠缺成為我國農村土地征用權經(jīng)常被濫用的重要原因.
4、操作過程缺乏土地權利人的主動參與程序
《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定,"市縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征收土地方案,會同有關部門擬訂征地補償、安置方案,在被征收土地所在地的鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 村予以公告,聽取被征收土地的農村集體經(jīng)濟組織和農民的意見."從"兩公告一登記"的程序來看,被征地的農民只是被動的參與而不是主動地參與征地過程.征地方案、安置補償方案的公告,只是相當于征地的通知,通知農民土地被征的事實,征與不征、補與不補、補多少,農民并沒有發(fā)言權.
5、 土地征用補償標準不科學
《物權法》確定的農用地補償范圍主要包括:土地補償費、勞動力安置補助費、土地附著物及青苗補償費、社會保障費用等,農民的其他損失不予補償.土地補償費為該耕地征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍,安置補助費為耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍.土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍.《物權法》對這個問題相對于《土地管理法》沒有太大的突破.這種按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來進行補償?shù)姆绞?沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值,沒有考慮土地對農民承擔的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能,更沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況,不符合市場經(jīng)濟規(guī)律,屬于低層次的不完全補償標準,在市場經(jīng)濟條件下,顯然是不科學的.
