再過一周，養老金將要迎來重大變化
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6月13日，國務院正式發布《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》(以下簡稱《通知》)。《通知》明確，7月1日起正式實施養老保險基金中央調劑制度。
日前，國務院印發《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》（下稱“《通知》”），決定建立養老保險基金中央調劑制度，自2018年7月1日起實施。人力資源和社會保障部副部長游鈞表示，養老保險基金收支總體運行較為平穩，但省際之間基金不平衡的問題日益嚴重，需要進一步提高統籌層次，在全國范圍對基金進行適度調劑。
事實上，養老保險基金全國統籌曾多次被探討。去年全國兩會期間，政府首次公開提及建立養老保險基金中央調劑制度。但是，至于按照多少比例進行統籌、征繳基數，以及基本養老保險基金已經穿底的地區是否上繳等問題一直無定論。如今，靴子終于落地。
《通知》明確，我國將通過實行部分養老保險基金中央統一調劑使用，合理均衡地區間基金負擔，對各省份養老保險基金進行適度調劑，確保基本養老金按時足額發放。
具體來說，中央調劑基金由各省份養老保險基金上解的資金構成。按照各省份職工平均工資的90%和在職應參保人數作為計算上解額的基數，上解比例從3%起步，逐步提高。[編者注：某省份上解額=（某省份職工平均工資×90%）×某省份在職應參保人數×上解比例。其中，各省份職工平均工資，為統計部門提供的城鎮非私營單位和私營單位就業人員加權平均工資；而各省份在職應參保人數，暫以在職參保人數和國家統計局公布的企業就業人數二者的平均值為基數核定。
《通知》確定的撥付方案為：中央調劑基金實行以收定支，當年籌集的資金全部撥付地方。中央調劑基金按照人均定額撥付，某省份撥付額為“核定的某省份離退休人數×全國人均撥付額”。
可見，中央調劑基金制度設計并未像此前業界預期的那樣，對“穿底”或發放困難的省份給予更多傾斜。
“根據這一辦法，離退休人數多的省份得到的撥付資金也多，經初步測算，經濟發展水平、財力狀況、撫養比情況相似的省份，貢獻或者受益的金額是大體相當的。”游鈞還特別提到，建立基金中央調劑制度以后，中央財政對各地的補助政策和方式不變，不但不會減少，還會繼續加大補助力度。中央財政要給予地方補助，省級政府仍然要承擔擴面征繳、確保基本養老金按時足額發放和彌補養老保險基金缺口的主體責任。
游鈞在解讀《通知》時指出，隨著我國城鎮化、就業多樣化、人口老齡化加快，各地撫養比差距擴大，省際之間基金不平衡問題日益嚴重。一些地方養老金按時足額發放面臨挑戰，需要從目前的省級統籌上升到國家統籌。
隨著我國人口老齡化的加快，就業形式多樣化，特別是流動性加強，勞動力由中西部向東部流動特征明顯。游鈞介紹，去年全國企業職工總撫養比是2.73：1，也就是2.73個在職人員撫養一個退休人員。由于各地區的人口結構、經濟結構不同，省份之間差異較大，最高的廣東超過了8：1，最低的黑龍江不到1.3：1，在職人員已經養不起離退休人員了。
“雖然目前全國養老保險累計結余資金有4.14萬億元，但其中近2/3都集中在東部地區少數幾個省份。”游鈞表示，由于人口撫養比差異等原因，省際之間基金不平衡的問題越來越突出，基金結余主要集中在廣東、北京等東部地區，累計結余最多的7個省份占全部結余的三分之二，而遼寧、黑龍江等部分省份已經出現基金當期收不抵支的情況，基金運行面臨較大壓力。
人社部此前發布的《中國社會保險發展年度報告2016》顯示，2016年，養老保險基金結余最高的廣東省高達7258億元，占總結余的19.6%。黑龍江的企業職工養老保險基金當期收不抵支320億元，加上2015年的累計結余88億元，2016年的累計結余為-232億元。這意味著，在2016年，基本養老金結余最高的廣東與結余最低的黑龍江兩地養老金結余差額就已接近7500億元。
對于部分出現養老保險基金當期收支缺口的省份而言，養老金中央調劑制度無疑是一個利好。那么，對于中央調劑金制度中的“貢獻省”而言，會否影響企業及退休人員待遇？
對此，游鈞解釋道：“因為作為企業和職工個人的繳費，仍然按照現行政策執行，不需要額外多繳費。建立基金中央調劑制度，主要是在省際之間進行資金余缺的調劑。全國養老保險基金當期收支總量并沒有發生任何變化，不會增加社會整體負擔，不會提高養老保險繳費比例。這叫‘前臺不動、后臺調整’。”
另外，為避免地方過度依賴中央，中央調劑金制度設立了明確的激勵和約束機制。《通知》特別提出，各地在實施養老保險中央調劑基金制度之前累計結余原則上都留存地方，用于本地區養老保險基金余缺的調劑。養老保險基金缺口由地方政府承擔，省級政府要切實承擔確保基本養老金按時足額發放和彌補養老保險基金缺口的主體責任。同時，還要健全考核獎懲機制，通過考核，對工作業績好的省份進行獎勵，對出現問題的省份以及相關責任人進行問責。
據游鈞介紹，目前我國地區發展不夠平衡，各地的繳費基數、費率標準、待遇水平存在著較大差異，很難一步實現理想化基金統收統支的全國統籌模式。較穩妥的辦法是從較低比例起步，先建立基金中央調劑制度，作為全國統籌的第一步，來緩解省際之間、地區之間的養老保險基金不平衡的矛盾，增強基本養老保險制度的可持續性。在此基礎上，逐步完善制度，盡快實現養老保險全國統籌。
在中國養老金融50人論壇成員、武漢科技大學金融證券研究所所長董登新教授看來，將有限的基本養老保險基金分散存放在全國2000多個統籌單位，這種“地方割據”的局面，不僅使得養老金結余無法在全國范圍內發揮互助共濟、余缺調劑的作用，而且大幅增加了養老金的行政管理成本，從縣市到省級政府的基金歸集成本高、難度大，制度漏損多，再加上基本養老保險基金結余是本地重要的金融資源之一，基金結余大省的委托投資意愿并不強。
董登新表示，與其歸集困難重重，不如全國統收統支。盡量縮短中央調劑金制度的過渡期，結束地方割據，打破地方封鎖，真正實現全國“大一統”的基本養老保險制度。為什么要建立養老基金中央調劑制度？這一制度的實施將會改變些什么？又會對個人產生哪些影響？對此，中國經濟導報記者采訪了相關專家。
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養老保險基金中央調劑制度是指在現行企業職工基本養老保險省級統籌基礎上，建立中央調劑基金，對各省養老保險基金進行適度調劑。人力資源與社會保障部副部長游鈞在日前的國務院政策例行吹風會上表示，之所以建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，主要是為確保我國養老保險制度安全可持續發展，確保企業離退休人員的養老金按時足額發放。按照黨的十九大精神和社會保險法的要求，先建立基金中央調劑制度來均衡地區間養老保險基金的負擔，然后逐步完善制度，盡快實現養老保險全國統籌。
其實，中央對提高基礎養老金統籌層次的呼吁提出已久，為響應號召，一些地區根據自身情況采取了不同的措施，但統籌層次大多集中在縣級統籌和市級統籌層面。即便隨后又建立了省級統籌的相關制度，收效也并不理想。據人社部及有關部門評估，目前達到省級統籌標準的僅有25個省級單位，其中具備真正意義上較為規范省級統籌標準的，僅有北京、上海、天津、陜西和福建5省市。
中國老齡科學研究中心副主任黨俊武接受中國經濟導報記者采訪時表示，從我國總體的養老保險基金情況來看，存在著地區間發展不平衡的現象，東部地區基金結余情況較明顯，中西部尤其是老工業區的一些地方養老保障基金吃緊甚至出現虧空的跡象。因此，在他看來，國家此時提高養老保障基金統籌層次，將基金進行全國統一籌集和使用，可更好體現保險的規模效應，對應對人口老齡化問題也具有全局性的戰略意義。
數據顯示，2017年，全國養老保險基金總收入3.3萬億元，總支出2.9萬億元，年末累計結余4.1萬億元。從基金收支情況來看，總體收支平衡、收大于支，能夠確保基本養老金按時足額發放。但由于人口撫養比差異等原因，省際間基金不平衡的問題越來越突出，基金結余主要集中在廣東、北京等東部地區，累計結余最多的7個省份占全部結余的2/3，而遼寧、黑龍江等部分省份已出現基金當期收不抵支的情況，基金運行面臨較大壓力。因此，省際間基金不平衡問題靠省級統籌已難以解決，需要進一步提高統籌層次，在全國范圍內對基金進行適度調劑。
國家發展改革委宏觀經濟研究院社會所研究室副主任邢偉接受中國經濟導報記者采訪時表示，建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度為推進養老保險全國統籌邁出了關鍵一步，由于我國地區發展不平衡，通過逐步統一繳費比例、繳費基數核定辦法、待遇計發和調整辦法等措施，最終將實現養老保險各項政策的全國統一，推動實現基本養老保險制度可持續發展。
從我國養老保險調劑制度的既往歷程不難看出，要想實現養老基金的中央調劑并非易事，這一目標如何來實現？錢從哪里來？如何在保證基金結余地區具有積極性的同時兼顧公平？這些問題都迫切需要落實。
對于錢從哪里來的問題，《通知》明確，中央調劑基金由各省份養老保險基金上解的資金構成。按照各省份職工平均工資的90%和在職應參保人數作為計算上解額的基數，上解比例從3%起步，逐步提高。各省市上解數額的多少主要取決于上解工資和在職應參保人數這兩項指標。
其實，由于地區經濟發展的差異，黨俊武認為，養老基金中央調劑最大的難點在于如何解決不同地區養老金結余的利益問題。各地對養老金的中央調劑都有著自己的考慮：對于如黑龍江等出現養老金虧空的省份而言，更在意如何實現收支平衡，而對于廣東這樣養老金有結余的省份而言，則擔心自己的盈余填補了別人的“窟窿”，因此缺乏積極性。對此，黨俊武表示，解決這一問應從全國一盤棋的角度考量，而不應過度局限于地方。而如何打消養老基金結余地區的顧慮，同時避免基金虧空地區產生依賴思想，成為實施養老基金中央調劑必須要面對的問題。
事實上，建立中央調劑制度，各地最關心的是上解和下撥的具體辦法是否合理，能否體現激勵和約束機制。對此，邢偉表示，此次中央調劑制度在構建理念、制度設計和具體實施等方面均體現出較強的激勵和約束機制。他認為，激勵主要體現在，計算上解資金采用的上解基數和人數不受各地實際征繳收入的影響。《通知》規定，上解的資金根據核定的上解工資基數和上解人數計算，與各地實際征收基金的多少并不掛鉤。因此，各地經過擴面征繳，多征繳的資金可以留在本省使用，體現了對地方擴面、征繳工作的鼓勵。同時，撥付時對各省的離退休人數進行核定，也形成了對各地基金支出管理不到位的強有力的約束。根據這個辦法，職工平均工資水平高、參保職工和就業人數多的省份上解的資金就較多，離退休人數多的省份得到的撥付資金也多。
另外一方面，在邢偉看來，約束機制還體現在明確中央和省級政府的責任方面。《通知》明確，中央政府的主要責任是給各地中央財政補助和撥付中央調劑資金。“自1998年以來，中央財政對地方企業職工基本養老保險基金持續給予補助，并且每年補助力度都在加大，去年補助額達到4400多億，今年還要增加，對各地確保養老保險按時足額發放給予了有力支持。”游鈞介紹說。
對于省級政府的約束，是將各省（市、自治區）養老保險基金中央調劑制度落實等情況列入省級政府工作責任制考核內容，對出現問題的省級政府及相關責任人進行問責。邢偉表示，明確省級政府承擔確保基本養老金按時足額發放和彌補基金缺口的主體責任，建立健全省、市、縣基金缺口分擔機制，可促使省級政府更好推動中央調劑制度的落地實施。
不過，盡管如此，邢偉認為，在中央調劑制度實施過程中，除了“少交多得”的擔憂，可能還會面臨其他難點。“在政策執行初期，各地在財政責任落實上還需要一定的適應期，一步到位暫時還有難度。”他舉例說，另外，還可能會出現養老保險費征收不到位、不及時的現象，養老保險基金結余較多地區擴面征繳的積極性會降低，從而削弱了中央調劑制度的功能作用。
因此，為防止以上問題發生，確保中央調劑制度順利實施，確保養老基金充足安全，邢偉建議，還應采取以下措施：一是改進養老保險基金的投資管理，在保證基金安全性和流動性的基礎上，提高基金投資的收益率。二是進一步做好養老保險基金的擴面征繳工作，做到應繳盡繳，切實提高實際覆蓋率和征繳率。
此外，為應對老齡化加速帶來的巨大挑戰，黨俊武認為，養老保險基金實現中央調劑只是第一步，在此基礎上，除了從3%的上解比例逐步提高外，還應繼續逐步推進養老金費率的下降，從而激發企業發展活力，有利于養老金的征收和實現保值增值良性循環。
至于對養老基金中央調劑制度的調整，是否會增加企業負擔從而導致個人負擔加重的問題，游鈞的回答是否定的。
“由于中央調劑基金由各省養老保險基金上解的資金構成，作為企業和職工個人的繳費仍然按照現行政策執行，無需額外多繳費。建立基金中央調劑制度，主要是在省際間進行資金余缺的調劑。全國養老保險基金當期收支總量并未發生變化，不會增加社會整體負擔、不會提高養老保險繳費比例。”游鈞表示，另外，建立基金中央調劑制度后，不改變現行養老保險待遇的計發辦法和調整辦法，因此退休人員的個人待遇也不會受到影響。
此外，對于基金的安全問題，游鈞解釋，中央調劑基金是養老保險基金的組成部分，納入中央級社會保障基金的財政專戶，實施收支兩條線管理，專款專用，不得用于平衡財政預算。各地從本省的養老保險基金中上解的中央調劑基金中央一分不留，按照統一的核算辦法全部撥付給各地，納入到各地養老保險基金中，用于確保基本養老金發放。下一步，人社部還將會同有關部門對中央調劑基金加強管理和監督，確保基金安全。
人力資源和社會保障部副部長游鈞表示，中央調劑基金是由各省的養老保險基金上解的資金構成的。作為企業和職工個人的繳費仍然按照現行政策執行，不需要額外多繳費。全國養老保險基金當期收支總量并沒有發生任何變化，不會增加社會整體負擔、不會提高養老保險繳費比例。
建立基金中央調劑制度以后不改變現行的養老保險待遇的計發辦法和調整辦法，所以它不會影響退休人員的個人待遇，通過建立基金中央調劑制度能夠增加養老保險制度的整體抗風險能力，各地的養老金按時足額發放就更有保障。
中國勞動和社會保障科學研究院院長金維剛表示，建立養老保險基金中央調劑制度，通過中央調劑基金籌集、基金撥付、基金管理等多種渠道和手段，將有利于緩解或逐步解決部分困難地區特別是退休人員贍養比較高的地區企業職工基本養老保險基金當期征繳收不抵支的問題，從而有利于促進全國企業職工基本養老保險制度的可持續發展。”
