1 ? 土地分類體系說明

　　我國在1984年發布的《土地利用現狀調查技術規程》中制定了《土地利用現狀分類及含義》，在1989年9月發布的《城鎮地籍調查規程》中制定了《城鎮土地分類及含義》，這兩個土地分類自發布實施以來，基本上滿足了土地管理及社會經濟發展的需要，具有較強的科學性和實用性。但是，隨著新的《土地管理法》的頒布實施，需要依照法律的規定，進一步明確農用地、建設用地和未利用地的范圍及與土地分類的銜接。同時，根據近年來市場經濟的發展和土地使用制度的改革，尤其是土地有償使用出及第三產業用地的發展，也要求對原有城市土地分類進行適當調整。并且，隨著城鄉一體化進程的加快，科學實施全國土地和城鄉地政統一管理已提到議事日程，實施統一管理的基本條件亦已基本具備，普遍要求在原有兩個土地分類和調查成果的基礎上，進行城鄉土地統一分類，匯總出全國城鄉統一的土地數據成果和其他調查成果，以利于全國城鄉土地的統一管理和調查成果的擴大應用。根據上述要求，在研究、分析兩個現行土地分類基礎上，修改、歸并成城鄉統一的全國土地分類體系。

　　一。指導思想和基本原則

　　1.指導思想。

　　這次修改土地分類體系的指導思想是：以現有兩個土地分類為基礎，以最小的修改成本，最大限度地滿足土地管理和國家社會經濟發展的需求，又給今后的發展、修改留有足夠空間的情況下，研究制訂適應全國城鄉土地統一管理需要的土地分類體系。

　　2.基本原則

　　（1）實用性和科學性相結合的原則。在盡量滿足當前我國土地管理工作需要的情況下，維護土地分類的科學性，并盡可能的與其他部門的相關規定及國際慣例保持一致。

　　（2）連續性原則。土地分類標準既要發展、修改，又要同原有體系和調查成果相銜接，盡可能小改、不改，也為以后的發展留有余地。

　　（3）多途徑滿足土地管理需要的原則。通過修改土地分類體系最大限度滿足管理需要的同時，必須考慮通過其他渠道、方法來滿足單靠修改土地分類尚難以滿足的那部分需要，并在修改中為之創造條件。如城市、建制鎮、村莊的建設用地面積等將另行單獨列表統計。

　　（4）精簡、協調的原則。凡能精簡、歸并的地類盡量歸并，并使修改后的土地分類與原有土地分類相協調，既為過渡到城鄉工地統一分類創造條件，又盡可能減少過渡成本。

　　二。土地分類的基本框架

　　采用三級分類體系。

　　1.一級類設三個。即《土地管理法》規定的農用地、建設用地、未利用地、三大類的界定嚴格按照《土地管理法》第四條第三款的規定。

　　2.二級類設15個。原土地利用現狀分類8個一級類中的耕地、園地、林地、牧草地及新設的“其他農用地”等5個地類共同構成農用地；原城市工地分類的商服、工礦倉儲、公用設施、公共建筑、住宅等5個一級類及原來兩個分類中都有的特殊用地、交通用地（除農村道路）和從土地利用現狀分類的水域中分離出來的水利建設用地等共8個地類構成了建設用地；原土地利用現狀分類的未利用土地（除田坎）和未進入農用地、建設用地的其它水域共同構成未利用地。

　　3.三級地類設7l個。是在原來兩個土地分類的二級地類基礎上調整、歸并、增設而來的。

　　三、地類調整情況

　　1.原土地利用現狀分類中的地類調整情況

　　（1）將原水域“一分為三”，其中的溝渠改為農田水利用地，從坑塘水面中分離出一個水產養殖水面，以適應新修改的土地管理法的要求，相應調整其含義，歸人“其它農用地”；水庫水面和水工建筑用地組成“水利建設用地”；其余水域都歸人未利用地的“其它土地”。

　　（2）不再保留原居民點及獨立工礦用地地類，將其按城鎮建設用地分類的要求進行細化。

　　2.城市土地分類的調整情況

　　（1）保留商服用地中的商業、金融、保險業用地，將原來的旅游業用地改為餐飲旅館業和其他服務業用地。因旅游業用地定義不夠確切，同時隨著服務行業的發展，出現了許多新的服務業項目，宜適當細分為餐飲旅館業用地和其它服務業用地。

　　（2）將原土地利用現狀分類中獨立工礦用地中的采礦、采石、采砂、磚瓦窯與鹽田合并為采礦地，作為工礦倉儲用地的三級類。

　　（3）公用設施用地，原來冠以“市政”兩字，為適用村莊調查，刪去“市政”兩字，原有的綠化用地作地類名不合適，故改為瞻仰景觀休閑用地。同時把殯葬從公用墓礎設施中劃出和墓地合并為墓葬地，列為特殊用地的三級類。

　　3.新增設地類的情況

　　（1）將原來兩個分類體系中的交通用地合并后，增加管道運輸用地和街巷兩個三級地類。

　　（2）在公共建筑用地內，增加慈善用地（含孤兒院。養老院和福利院等）。

　　（3）考慮到目前村莊內部有部分空閑舊宅基地及其它空閑地等難以歸類，因此，在住宅用地內增設空閑宅基地，作為三級地類。

　　4.在其它農用地中新增畜禽飼養地、設施農業用地、養殖水面、農田水利用地、曬谷場等用地。

　　四、其它需要說明的問題

　　1.關于可調整土地

　　根據國土資發（1999）511號文精神，將生態退耕以外，在產業結構調整中改耕地為園、林、牧草地及其它農用地，但耕作層末被破壞，可不作為衡量耕地減少的指標，也不要求占補平衡的那部分土地，均作為可調整土地進行調查統計。為保持土地分類體系的統一性、科學性和實用性，也為減少年報統計、匯總的難度，這些可調整土地不作為獨立地類，而是作為“其中”出現，如果園，其中包括可調整果園。但在時間上進行了限制，即自上述5ll號文件發布之日起執行該可調整地類。

　　2.關于綠化隔離帶、“綠色通道”、“綠色走廊”及自然保護區等考慮到城市綠化帶一般較寬，占地面積較大，且內部有林地、草地、住宅等各類用地，不能簡單算做建設用地或農用地，因此，綠化隔離帶按實際用地情況進行分類。

　　“綠色通道”、“綠色走廊”等是近兩年出現的新情況。有的在鐵路、公路路邊僅從保護路基的需要栽種護路林；有的卻在路堤外植樹種草等，其寬度可達50米甚至上百米，因此調查統計時，凡符合工程主體設計標準且已辦理用地手續的，統一按照交通用地調查統計，其它超出設計標準的，按實際地類進行調查統計。

　　自然保護區、野生動物保護區及其它特定區域等一般面積較大，內部地類多樣，既有國有土地，也有集體土地，既有農用地，也有建設用地和未利用地，無法設一個單獨地類來概括，實際調查統計時，可按區域內耕地、林地、住宅等實際地類分別調查統計。

　　3.關于劃分城市、建制鎮、村莊建設用地問題

　　為加強全國城鄉土地的統一管理，以利于保護耕地和控制建設用地，新制訂的《土地分類》體系打破了城鄉分割的界線，是完全必要的，但這樣的結果是體系中不再出現城市、建制鎮和村莊，也就不能直接統計、匯總出城市、建制鎮、村莊建設用地的相關數據，而在現實土地管理和國民經濟活動中又往往需要這些資料。為此，在土地分類統計主表之外，另外設置城市、建制鎮和村莊建設用地統計表，從基層開始逐級上報。將按本體系調查統計的商服、工業（不含采礦地）、公用設施、公共建筑、住宅、特殊用地和交通用地的街巷用地等，按照行政轄區將上述國有建設用地分別劃入城市建設用地和建制鎮建設用地；將其余建設用地劃入村莊建設用地。這樣劃分城市、建制鎮和村莊建設用地的好處是能將居民和村民所實際使用的建設用地較好地聯系起來，增強了調查成果的實用價值，出基本回避了劃分城鄉居民點建成區界線的難題，雖然出涉及到市區范圍的問題，但僅關系市區內依法應轉為國有的那部分集體土地，涉及面小，對衡量土地利用總體規劃執行情況，尤其對控制城鎮、村莊建設用地總量有著特殊意義。

　　4.關于實施過渡問題全面實施城鄉統一的土地分類的必要條件是全面完成土地利用現狀調查和城鎮、村莊地籍調查。在全面完成上述調查的基礎上，按照《土地分類》標準，結合年度土地變更調查重點對城鄉居民點和獨立工礦用地，按新標準進行補充調查；對水域用地進行必要的補充調查、調整，將其“一分為三”，分別歸入農用地、建設用地、未利用地；交通用地中增設管道運輸用地。然后，按照轄區總面積不變和不重不漏的原則，將城鄉工地統一合并、歸類，全面過渡到新的全國土地分類標準。

　　尚未全面完成城鎮和村莊地籍調查的，土地利用現狀調查中圈起來的城市、建制鎮和農村居民點還不能打開。這些地方的土地變更調查與圈內的城鎮和農村地籍調查仍分別進行。城鎮和村莊地籍調查直接執行新的《土地分類》。土地變更調查和全國統計年報暫時無法全面執行新的《土地分類》，需要有一個過渡期。在過渡期內新修改的《土地分類》建設用地中的21-25及28等六個二級地類（含所屬全部三級地類）及“交通用地”中的266一個三級地類暫不啟用，仍使用原土地利用現狀分類中的“居民點及工礦用地”地類進行土地變更調查和工地統計年報，該“居民點及獨立工礦用地”地類的編號定為“20”，其下的三級地類包括：“201城市用地”，是指設市的居民點用地；“202建制鎮用地”，是指設建制鎮的居民點用地；“203農村居民點”，是指鎮以下的居民點用地；“204獨立工礦用地”，是指居民點以外獨立的各種工礦企業、采石場、磚瓦窯、倉庫及其他企事業單位的建設用地，不包括附屬于工礦、企事業單位的農副業生產基地；“205鹽田”，是指出經營業為目的，包括鹽場及附屬設施用地；“206特殊用地”，是指居民點以外的的國防、名勝古跡、風景旅游、墓地、陵園等用地。“居民點及獨立工礦用地”中包含的農用地、水域、其它建設用地，過渡期間均可暫不變動。

　　2 ? 土地利用現狀分類

　　中華人民共和國質量監督檢驗檢疫總局和中國國家標準化管理委員會于8月10日聯合發布《土地利用現狀分類》，標志著我國土地資源分類第一次擁有了全國統一的國家標準。

　　《土地利用現狀分類》國家標準采用一級、二級兩個層次的分類體系，共分12個一級類、57個二級類。其中一級類包括：耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地。

　　《土地利用現狀分類》國家標準確定的土地利用現狀分類，嚴格按照管理需要和分類學的要求，對土地利用現狀類型進行歸納和劃分。一是區分“類型”和“區域”，按照類型的唯一性進行劃分，不依“區域”確定“類型”；二是按照土地用途、經營特點、利用方式和覆蓋特征四個主要指標進行分類，一級類主要按土地用途，二級類按經營特點、利用方式和覆蓋特征進行續分，所采用的指標具有唯一性；三是體現城鄉一體化原則，按照統一的指標，城鄉土地同時劃分，實現了土地分類的“全覆蓋”。這個分類系統既能與各部門使用的分類相銜接，又與時俱進，滿足當前和今后的需要，為土地管理和調控提供基本信息，具有很強的實用性。同時，還可根據管理和應用需要進行續分，開放性強。本分類系統能夠與以往的土地分類進行有效銜接，不至于由于新分類造成土地基本信息的“斷檔”。

　　據國土資源部有關負責人介紹，由于客觀歷史原因，多年來，我國土地資源分類標準不統一，土地資源基礎數據數出多門、口徑不一、數據矛盾，對國土資源規范化管理和國家宏觀管理科學決策帶來了不利影響。土地利用現狀分類標準的統一，將避免各部門因土地利用分類不一致引起的統計重復、數據矛盾、難以分析應用等問題，對科學劃分土地利用類型、掌握真實可靠的土地基礎數據、實施全國土地和城鄉地政統一管理乃至國家宏觀管理和決策具有重大意義。

　　《土地利用現狀分類》國家標準編制工作從2000年開始籌備，于2002年列入國家標準計劃正式啟動。2005年報國家標準化管理委員會審查。后經國務院辦公廳專門召開土地分類協調會議，最終形成《土地利用現狀分類》國家標準。