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詞條名：村民自治條例詞條類別：土地百科上一條：小麥病蟲害下一條：動遷法

村民自治條例

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，為進一步健全村民自治組織體系，為全面推進村民自治，發展農村基層民主，促進農村物質文明和精神文明建設提供組織保障，制定本條例。村民自治組織體系包括村民會議，村民代表會議，村民委員會，村民小組，村民委員會的下屬委員會等。村民自治的本質是自我管理，自我教育，自我服務。自治的方式就是實行民主選舉，民主決策，民主管理，民主監督。

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　　1 ? 村民自治條例全文

　　根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，為進一步健全村民自治組織體系，為全面推進村民自治，發展農村基層民主，促進農村物質文明和精神文明建設提供組織保障，制定本條例。

　　村民自治組織體系包括村民會議，村民代表會議，村民委員會，村民小組，村民委員會的下屬委員會等。村民自治的本質是自我管理，自我教育，自我服務。自治的方式就是實行民主選舉，民主決策，民主管理，民主監督。

　　1.1 ? 一、村民會議

　　《村民委員會組織法》第十七條規定：“村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。”即凡是年齡在18周歲以上的本村村民，均為村民會議的當然成員，不需要經過選舉和其他認可程序。村民會議的形式有兩種：一種是由本村18周歲以上的村民參加的會議，另一種是由每戶派代表參加的會議。有全村18周歲以上的村民的過半數參加，或者有三分之二以上的戶代表參加，村民會議方為有效。召開村民會議，除了告知性事項外，對事關本村發展前途的重大問題作出決策時，須經到會人員過半數通過的決定方可有效。

　　1.2 ? 二、村民代表會議

　　村民代表的作用主要體現在三個方面：一是參政議政，討論決定村民會議授權的事項；二是與推選自己的村民聯系，反映他們的意見和建議；三是會議作出決定后，負責向自己代表的村民傳達，動員大家認真執行。

　　村民代表由村民按每5戶至15戶推選1人，或者由各村民小組推選若干人。村民代表必須有較高的政治素質，在村民中有較高的威信，作風正派，辦事公道，有一定的參政議政和決策能力。村民代表的任期與村民委員會成員的任期相同，可以連選連任。村民代表應當即使征求所代表的村民的意見和建議，并在村民代表開會時如實反應。村民代表開會應當由全體代表的三分之二以上參加，所做決定應當經全體代表過半熟通過，并不得與村民會議的決議、決定相抵觸，方可有效。村民代表會議至少每六個月召開一次。有三分之一以上村民代表提議，村民委員會應當及時召集村民代表會議。

　　村民代表會議的職責取決于村民會議的授權。凡是村民會議授權的事項，村民代表會議均可以行使。一般情況下，除選舉和罷免村委會成員、村委會的撤并調整等一些涉及全體村民利益和長遠的、非經常發生的事項外，村民代表會議均可代行村民會議的職權。

　　1.3 ? 三、村民委員會

　　根據《村民委員會組織法》第十一條規定：“村民委員會主任，副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定，委派或撤換村民委員會成員。”村民委員會由主任，副主任和委員共三至七人組成，

　　村民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會。村民委員會成員可以兼任下屬委員會的成員。

　　村民委員會按村民居住狀況將全村村民設為若干村民小組，小組長由村民小組會議推選。村民小組的主要任務是組織本組村民開展自治活動。村民小組會議由本小組有選舉全的村民或者戶的代表組成。

　　（一）村民委員會的基本任務有：

　　1.辦理本村的公共事務和公益事業

　　2.調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映本村村民的意見，要求和提出建議。

　　3.支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進本村生產建設和社會主義市場經濟的發展。

　　4.尊重集體經濟組織依法享有的經營自主權，保障集體經濟組織和村民合法的財產權和其他合法權益，維護以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。

　　5.依法管理本村土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。

　　6.宣傳憲法，法律，法規和國家政策；維護村民合法權益，教育和推動村民履行法律規定的義務，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動，協助有關部門對剝奪政治權利的村民進行教育，幫助和監督。

　　7.組織實施本村建設規劃，興修水利、道路等基礎設施，指導村民建設住宅。

　　8.向村民會議或者村民代表大會報告工作并接受評議，執行村民會議和村民代表會議的決議和決定。

　　9.法律、法規規定的其他職責。

　　（二）人民調解委員會工作職責

　　宣傳黨的方針、政策和國家的法律法規，提高村民的法制觀念和法律素質，使全體村民知法、懂法、守法，嚴格依法辦事；搞好調查研究，抓好思想教育，預防和減少民間糾紛；及時調解、處理本村村民的鄰里、婚姻、家庭、財產權益等方面的糾紛，防止矛盾激化，促進安定團結。

　　（三）治安保衛委員會工作職責

　　教育村民遵紀守法，遵守社會公德；發動和組織村民做好防火、防盜、防災等工作；協助政府和公安機關搞好治安聯防；監督、檢舉、揭發各種違法犯罪行為，堅決遏止重大惡性案件的發生，為本村村民創造一個良好的生產和生活環境。

　　（四）公共衛生委員會工作職責

　　辦理本村的公共衛生事務，協助建立和健全多種形式的農村合作醫療制度，組織村民搞好環境衛生；對本村村民進行衛生知識的宣傳教育，動員組織群眾開展愛國衛生運動，搞好滅蠅、滅鼠，綠化、美化居住環境，預防各類疾病的發生，加強衛生保健；協助村民委員會制定本村的衛生制度，對村民進行破除封建迷信、移風易俗的宣傳教育，改革婚喪嫁娶的陋習，樹立良好的社會風氣；組織開展各種文體活動；向村民宣傳《人口與計劃生育法》及有關政策，進行晚婚晚育基本知識的教育，提高村民實行計劃生育的自覺性，做好節育對象的思想工作，幫助計劃生育對象排憂解難，開展計劃生育的民主監督和優生、優育、優教活動。

　　（五）村民小組主要職責

　　1.宣傳貫徹黨的方針、政策和國家的法律、法規。

　　2.組織村民小組貫徹執行村民會議、村民代表會議和村民委員會的決定，完成村民委員會布置的工作任務，協助村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業。

　　3.辦好小組的事務，及時反映本組村民的意見、建議和要求。

　　4.組織本組村民積極推進精神文明和物質文明建設，并對村級財務、村務及公益事業等工作進行監督，提出建議。

　　四、村民自治組織的內外工作關系

　　（一）村民委員會與農村基層黨組織的關系：農村基層黨組織在村民自治活動中發揮領導核心作用，支持和保障村民委員會依法行使職權；村民委員會應自覺接受農村基層黨組織的領導，在黨組織的領導下依法開展工作。

　　（二）村民自治組織的內部關系：

　　村民會議與村民委員會的關系，是決策和執行的關系，是權力委托和受委托的關系。村民會議是村內重大事項的議事決策機構，是村里的最高權力機構，而村民委員會是村民會議決定的執行機構，向村民會議負責并報告工作，接受村民會議的監督。

　　村民委員會與村民代表會議的關系，在本質上與村民會議的關系是一致的。村民代表會議是村民會議在特定條件下的補充形式，根據村民會議的授權討論決定村內的有關事項；村民委員會主持召開村民代表會議，并嚴格執行它所作出的各項決議、決定，向村民代表會議報告工作，接受其評議和監督。

　　2 ? 村民自治條例章程

　　總則

　　第一條為深入貫徹實施《村民委員會組織法》，加快公民社會建設步伐，大力推進城鄉統籌，創新農村治理結構，特制定本章程。

　　第二條本章程依據《村民委員會組織法》及其他有關法律、法規，聯系本村實際，由村民代表會議討論通過。

　　第三條本章程是全體村民的行為規范，無論是干部、黨員，還是普通群眾，章程面前人人平等，都必須嚴格遵守。

　　2.1 ? 第一章村級組織

　　第一節村黨組織

　　第四條村黨組織是村級組織的領導核心，領導方式主要是思想政治領導，要充分發揮在班子建設培養選拔、重大問題決策管理、經濟發展引導推動、人才隊伍培養教育、社會組織管理指導監督、產權制度改革組織領導等作用。

　　第五條村黨組織的主要職責：負責全村工作的牽頭抓總和統籌協調；抓好黨員隊伍的教育管理和黨員發展工作；負責指導村民委員會開展村民自治；領導村級民主監事會開展工作；支持村集體經濟組織開展經營活動；主持村級組織聯席會議等。

　　第六條村級黨組織換屆選舉實行公推直選，在公推直選中，應充分發動群眾廣泛參與，做到公開、公平、公正，具體程序按《成都市村（社區）黨組織班子成員公推直選試行辦法》執行。黨組織書記的罷免按《郫縣村（社區）黨組織書記罷免暫行辦法》規定的程序進行。

　　第七條依據本村經濟發展、產業發展和黨員從業特點，創新黨組織設置，增強村級黨組織的覆蓋面和統籌能力。

　　第八條村黨組織應加強自身建設。做好黨員發展工作；加強黨員教育管理，突出黨員主體地位，調動黨員參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的熱情；根據黨員活動規律和特點，創新活動載體，充分充分發揮其優勢和作用。

　　第二節村民委員會

　　第九條村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性組織。

　　第十條村民委員會由主任、委員組成，每屆任期三年，其成員可以連選連任。第十一條村民委員會應下設公共衛生、治安保衛、民事調解委員會等組織機構。根據工作需要，也可設立集體資產管理委員會，組織機構和成員負責人應經村民代表會議討論通過。第十二條主要職責：

　　1、教育、組織村民認真貫徹執行黨的路線、方針、政策，自覺遵守國家的法律、法規；

　　2、對本村的重大事項，及時研究制定工作方案，為村民代表會議或村級組織聯席會議提供決策依據。

　　3、負責執行和落實村民會議、戶代表會議和村民代表會議的決議、決定。

　　4、向村民代表會議負責并報告工作。

　　5、負責推動全村民主政治、經濟發展、社會穩定、精神文明等建設，領導公共服務組織，辦好公共事務和公益事業。

　　第十三條工作制度：

　　1、學習制度。堅持每月集中學習制度，每月確定半天為學習日，由黨組織統一組織。

　　2、會議制度。村民委員會每月召開一次辦公會，半年召開一次匯報會，年終召開一次總結會，工作需要時可隨時召開。

　　3、分工負責制度。村民委員會主任、委員圍繞村制定的三年任期目標要具體分工，明確責

　　任，定期總結，年終考核。

　　4、村務公開制度。凡是需要向村民公開的村務都要公開，主要涉及上級的政策規定、本村的公共事務、財務收支、村民上交、收交管理、優撫政策、宅基地報批、計劃生育等村民關心的重大問題。

　　第三節村民小組

　　第十四條村民小組是在村委會領導下村民開展群眾性自治活動的基層組織，是村民委員會聯系村民的橋梁和紐帶。

　　第十五條村下設若干村民小組，選舉產生村民小組長1名。

　　第十六條村民小組長的主要職責：

　　1、宣傳和執行黨的路線、方針、政策，國家的憲法、法律，依法履行應盡的義務。

　　2、認真貫徹村委會和上級政府的有關規定，按時完成各項任務。

　　3、發動和組織村民發展一、二、三產業經濟，致富增收。

　　4、負責召集村民小組會議，組織村民學習，經常向村委會反映村民意見、建議和要求。

　　5、模范遵守村規民約和各項規章制度。

　　第四節民主監事會

　　第十七條民主監事會是由村民民主選舉的群眾性民主監督組織。

　　第十八條民主監事會受鎮黨委和村黨組織雙重領導，對村民代表會議負責。鎮黨委對民主監事會主要是思想政治上的領導和組織建設上的指導；村黨組織負責指導民主監事會制定工作計劃，安排部署工作，提供保障服務。

　　第十九條民主監事會成員經村民代表會議選舉產生，成員5—7人，設監事會主席1人，也可設輪值主席。下設紀檢監查組、民主理財組、“四務”公開組、服務考評組等若干組。民主監事會實行義務制。

　　第二十條建立健全民主監事會列席村（社區）黨組織會議、村（居）民委員會會議、村（居）民代表會議制度。會議召開前應提前將會議召開的時間、地點、事項告知民主監事會主席，并通知相關的監事會成員列席。

　　第二十一條村（社區）涉及的大額資金開支計劃，應當事前征求監事會意見，經監事會討論通過后，方可按財務管理制度辦理。村（社區）財務賬目的公開，須經監事會審核簽字后，方可統一向村（居）民公布。村務公開欄應有監事會成員的簽名。

　　第二十二條民主監事會應接受群眾的社會評價，大多數村民認為其成員不稱職的、有五分之一以上有選舉權的村民聯名提出罷免請求的，其罷免辦法和程序可參照《村民委員會組織法》有關罷免村民委員會成員的規定進行。

　　第二十三條民主監事會實行集體監督權，各成員不得以個人名義進行監督活動。民主監事會實行“一事一議”，根據工作需要不定期召開會議。

　　第五節公共服務組織

　　第二十四條村級公共服務組織是政府公共服務職能向下延伸的綜合性便民服務平臺，由村民委員會負責日常管理，同時接受縣、鎮政務服務中心的業務指導。

　　第二十五條村級公共服務組織主要包括政務服務、公共衛生、群眾文化、司法警務等組織。

　　第二十六條應建立村級便民服務站，勞動就業、信息服務、信訪代理、遠程教育、公共衛生、社會治安、涉農審批和惠民幫扶等內容都應納入服務站，形成綜合性服務功能。第二十七條村級公共服務組織的工作人員可由村委會干部和由“一村一大”擔任，也可根據工作需要，由村民委員會向社會招聘。

　　第二十八條村級公共服務組織應當建立“一人接件、全程代理、限時辦結”制度，實行服務公開制度、坐值班制度，做到進一道門、找一個人、辦一切事。

　　第六節集體經濟組織

　　第二十九條集體經濟組織是群眾自愿參與的自主經營、自負盈虧、風險共擔、利益共享的法人實體和市場主體。

　　第三十條現有集體經濟組織應加快改革，完善法人治理結構，實施股份制改造，做到產權清晰、權責明確、管理科學，健全決策、執行和監督體系。股東大會、董事會和監事會成員必須依法產生，自覺接受監督。

　　第三十一條集體經濟組織要共同致力于為推動集體經濟發展、帶動群眾致富、維護群眾利益作出貢獻。村級其他組織不得以任何理由和形式違反規定干預和越位取代經濟組織的自主經營權。

　　第七節群團組織

　　第三十二條群團組織是在村民委員會領導下的群眾性自治服務組織。

　　第三十三條婦聯、團支部、老年協會等組織要按照各自章程，選好配強負責人，也可由村民委員會成員兼任。

　　第三十四條村黨組織、村民委員會要大力支持群團組織開展工作，鼓勵村民、社會組織采取領辦、聯辦等方式發展社會化服務組織。

　　2.2 ? 第二章民主決策機構

　　第一節村民會議

　　第三十五條村民會議是全村重要事務的最高決策機構，由全體村民組成。

　　第三十六條村民會議的主要職責：選舉村民委員會；制定和修改村民自治章程和村規民約；罷免村民委員會成員；聽取和審議村民委員會工作報告；討論決定涉及全村群眾利益的重大規劃和決策；選舉民主監事會等。

　　第三十七條村民會議應按法律的有關規定按期召開，因工作需要或部分村民提議，經村級組織聯席會議同意，也可不定期召開。村民會議由村民委員會主持，實到人數達村民總數的50%方可開會，對重大事項的決策須50%及以上村民表決通過。

　　第三十八條經村民會議授權，村級重大問題的決策可由戶代表會議或村民代表會議行使決策權。

　　第二節戶代表會議

　　第三十九條戶代表會議是全村重大村務的決策機構，由本村每戶推選1名代表組成。第四十條受村民代表會議委托，戶代表會議的主要職責：推選村民代表；實行“一事一議”制，討論決定涉及本村群眾共同利益的重大事項；村民代表會議認為應提交戶代表會議討論的重大事項等。

　　第四十一條戶代表會議由村民委員會主持，可定期召開，也可根據需要不定期召開。實到戶代表達到50%以上方可開會，對重大事項的決策須50%及以上戶代表表決通過。

　　第三節村民代表會議

　　第四十二條村民代表會議是村民會議閉會期間的常設性決策機構，由全體村民代表組成，經村民會議委托，對村級重大事項行使決策權。

　　第四十三條每5-15戶推選產生1名村民代表，全村村民代表總數不得低于50名。村民代表須有一定的政治覺悟和參政能力，決策中能真實代表絕大多數群眾的意愿。村民代表會議設主席團，成員3-5人，設主席1人，主席由村民代表選舉產生，成員實行輪值制。第四十四條村民代表的選舉時間與村民委員會換屆選舉同步。村民代表實行任期制，任期三年。

　　第四十五條村民代表會議每年定期召開兩次會議。根據工作需要，經村級組織聯席會議決定或有三分之一以上村民代表提議，經村級組織聯席會議同意，也可召開。會議由村黨組織和村民委員會主持。

　　第四十六條村民代表會議的主要職責：聽取和審議村委會的工作報告，并提出意見和建議；對涉及村級經濟和社會事業發展的重大事項以及村民代表認為應提交會議討論的重大事項，作出相應的決議決定；提出修改村民自治章程和村規民約的建議或方案；制定或修改各項工作制度；開展社會評價工作等。

　　2.3 ? 第三章管理制度

　　第四十七條民主決策制度。村級組織和村民代表認為應提交“三會”（村民大會、戶代表會議、村民代表會議）討論的重大事項必須按程序提交討論。提交討論前村“兩委”應制定相應方案。對于村級重大事項應提交而未提交“三會”討論通過村級組織擅自作出的決議決定，“三會”有權行使否決權。“三會”決策實行無記名表決，決策一旦作出，應責成相關村級組織負責貫徹執行。

　　第四十八條決策落實制度。凡經“三會”討論通過的決議決定，各村級組織和全體村民都必應自覺遵守。若違反規定和程序或執行中因主觀失誤造成重大損失的，應承擔相應責任。對“三會”決議決定拒不執行的村級組織成員和村民，應予以適當處罰。責任追究和處罰辦法另行制定。

　　第四十九條村級組織聯席會議制度。村級組織聯席會是村級組織牽頭、聯系、協商的組織機構。其主要議題是聽取村級組織工作匯報并安排部署工作、研究討論工作中的新情況新問題以及重大決策執行中解決問題的辦法、對提交“三會”討論的事項提出具體方案、對村級組織的工作進行督促檢查等。聯席會議由村級黨組織主持，經村黨組織、村級組織或其他組織提議，根據工作需要，可隨時組織召開。

　　第五十條財務公開制度。堅持每季度公開，以村務公開欄為主要載體，也可召開財務公開發布會等形式，擴大群眾知曉面。財務公開須經民主監事會授權的理財小組審核后方可進行。村級組織或村民對財務公開有異議的，可向村級黨組織、民主監事會反映，相關組織應在規定時間內作出答復。

　　第五十一條民主監督制度。凡要求公開的重大問題、信息、決策、項目等必須向群眾公開，落實群眾知情權。村級組織應自覺接受監督，在重大問題決策、討論審議、執行決議等過程中，須邀請民主監事會參與，否則，監事會有權向上級組織和決策機構提出否決建議。民主監事會的監督情況，也應定期向群眾公開。

　　第五十二條社會評價制度。社會評價是群眾廣泛參與的民主監督活動。評價主體為黨員代表、村民代表、村級組織代表以及普通群眾代表，也可邀請其他組織和人員進行評價。評價范圍為村兩委班子及成員、公共服務和片站組織及人員、群團組織等，凡群眾關注的對象均可納入評價范圍。社會評價由民主監事會主持，每年進行一次。

　　第五十三條座值班制度。村黨組織和村委會成員必須堅持座班、值班，做到“每天有人座班，每天有主要干部值班”。座值班和為群眾服務情況應作為干部績效考核的重要依據，與崗位報酬直接掛鉤。

　　附則

　　第五十四條村黨支部和村民委員會可根據本章程制定相關實施細則。實施細則應由村民代表會議討論通過。

　　第五十五條本章程自通過之日起執行，由村民委員會負責解釋。

　　3 ? 村民自治權利解讀

　　村民自治是具有中國特色的基層政治治理制度，是農村村民自我服務、自我管理、自我教育、自我約束、自我發展的理性選擇。村民自治作為農村的一項民主制度，通過1998年11月4日的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）得以確立并迅速發展。目前，我國村民自治制度已基本成型，并逐漸成為農民民主參與社會管理的最有效途徑和最典型表現。但是，回顧村民自治的發展歷程，我們發現，村民自治的法治之路依然漫長，村民自治權利頻遭侵擾的客觀現實依然持續存在。實踐中的諸多案例也顯示，我國村民自治制度運行過程中，存在著一系列內部及外部的權利與權力的對立與沖突問題，法律調整的真空地帶大量存在。尤其是自治權利受到侵犯時卻得不到及時有效救濟。這些現象不僅侵害了公民的權利，阻礙了農村民主政治的發展，也嚴重影響了農村的社會穩定和社會主義新農村建設。

　　3.1 ? 一、村民自治中權利被侵犯的情形

　　村民自治中的權利包括參與權、選舉權、被選舉權、監督權、舉報權、罷免權和法定基本權利不受侵犯的權利。[1]當前在村民自治體內，村民權利被侵犯的情形主要表現在以下十個方面：①村民委員會成員被非法撤換、停職、誡免；②無序競爭現象比如賄選有增多趨勢；③操縱選舉、砸票箱、撕毀選票等破壞選舉的行為；④政府、村黨支部或者村民自治體擅自“為民作主”；⑤政府或有關部門越俎代庖或者上收農民民主權利，推行“村財鄉管”；⑥在決定村干部工資補貼、集體收益分配、村莊撤并、新農村建設資金項目等重大問題時，忽視農民的參與權、決策權；⑦宗族、派性勢力干擾村務管理；⑧村干部以權謀私、違法違紀；⑨因罷免程序設置不合理，罷免不稱職的村民自治體成員存在較大難度；⑩政務公開與村務公開缺少銜接與配合等。

　　《村民委員會組織法》第十一條規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。但作為全國村民自治先進市的湖北省潛江市，自1999年9月28日第四屆村民委員會換屆選舉以來，截至2002年5月1日，被鄉鎮黨委和政府非法撤換的村民委員會干部達619人，涉及269個村，占全市的81.75%，其中187個村的村民委員會主任被非法撤換，占56.8%。

　　案例1　2003年8月18日，福建省晉江市龍湖鎮湖北村舉行村民委員會換屆選舉，非正式候選人莊文呈在“另選他人”一欄中勝出，獲得1247張選票，超過總票數的一半，當選為新一屆村民委員會主任。8月20日，鎮政府以“本次選舉存在代領、代填選票現象”為由，宣布這次選舉結果無效，決定安排重新選舉。鎮政府的決定一公布，村民們一片嘩然。這位“民選”的村委會主任對官方的認定不服，決心要討個說法，于是踏上了漫長的維權之路。遺憾的是莊文呈所有的反映、申訴、控告，均無果而終。

　　村民自治的一項重要內容就是由村民決定村集體經濟所得收益的分配使用問題以及社會保障金、土地出讓金、集體資產股權分配以及各種集體福利等利益分配問題。是不是村民、享受不享受村民的待遇，就成為問題爭論的焦點。當前，喪失村民資格和待遇，是部分農村婦女合法權利受損害的主要表現形式。一些地方在村規民約中存在對有女無子戶的歧視條款，作出了“多子家庭娶媳可全部落戶，而有女無子戶招婿只準一個落戶”等歧視性規定。有的地方干脆在村規民約的制訂過程中，就剝奪了婦女代表的參與權，以致于婦女的呼聲根本無法得到反映。如何保護少數弱勢群體，給他們在利益分配中一定的利益表達權和利益訴求通道，是考驗我們新農村建設成效的一個重要問題。

　　案例2　湖南省平江縣南江鎮橋市村的村規民約規定：出嫁女不管戶口是否遷出，不再享有集體土地的使用權和生產經營權，不能享受征用土地的安置補助費；離婚女性不管是否改嫁，戶口是否遷出，田土一律調整；男到女家，男的不參與田土分配。由于這幾條村規民約的桎梏，使該村60多名出嫁女多年來不能參與該村因土地征收而獲得的收益分配。幾年來，她們一直不停地上訪和起訴，但問題一直未能得到解決。

　　3.2 ? 二、村民自治權利司法救濟的必要性

　　當前，村民自治中的權利救濟途徑主要有四種：村民自治體自身對村民受侵害的權利進行的私力救濟；鄉鎮政府對受侵害的權利進行的行政救濟；鄉鎮人大對受侵害的權利進行的權力救濟；人民法院對受侵害的權利進行的司法救濟。村民自治中權利的前三種救濟模式各有其長處，但卻同時都存在局限性。

　　村民自治體內部私立救濟的局限性。村民委員會作為村民自治體的主體，在發生糾紛時，其本身可能就是矛盾體的一方，讓村民委員會成為“自己的法官”，既違反公正原則，也不能使矛盾得以有效解決，因為村民委員會無法站在完全中立的立場去處理和解決問題；同時由于村民自治體私立救濟所依據的主要是內部的自治章程和村規民約，對雙方不能產生有效約束力，往往不能發揮應有作用，不僅使得私立救濟落空，而且極有可能導致矛盾進一步激化。

　　權力機關救濟的局限性。權力機關的救濟雖然具有權威性，但救濟手段少，產生效力時間長，而且權力機關所能救濟的權利類型數量有限，不足以救濟所有的村民自治。另外權力機關作為制定規則的機關，大多是間接救濟手段，不可能對具體的案件和糾紛直接進行權利救濟，只能對村規民約等自治章程的合法性進行審查。

　　行政機關權利救濟的局限性。通過上級行政機關糾正下級行政機關違法、錯誤決定這種內部行政監督方式來救濟村民自治，雖然克服了權力機關救濟模式的許多缺陷，如救濟迅速、快捷，救濟手段多種多樣，而且大多是直接救濟手段，可以立竿見影，但最大的缺點在于難以保證其公正性。鄉鎮級政府作為村民委員會的上級主管機關，在許多糾紛中常常是一方當事人，同時行政機關權利救濟不具有終局性，極易引發上訪問題。

　　鑒于私立救濟、行政救濟和權力救濟所體現出的局限性，筆者認為有必要建立和完善村民自治的司法救濟。原因有以下四個方面：

　　第一，司法救濟能夠保障自治權利得以順利實現。有權利必有救濟，公力的司法救濟是社會最重要的權利救濟方法。根據“無救濟即無權利”的原則，憲政要求建立和加強“一切權利皆為可訴”的制度。但僅有立法上的規定不足以保障村民自治的順利進行，司法機關應依法治精神，將村民自治權納入司法救濟之列。村民自治權既為法定權利，司法機關就有給予司法救濟的義務，將紙上的法律變為司法上的事實，讓村民自治中涉及的每一項權利都能通過司法尋求救濟，這樣才能保證村民自治權利的順利實現。

　　第二，司法救濟可以防止村民自治權利的濫用。作為熟悉法律的法官，其對國家機關違法干預、侵越村民自治權及不履行保障村民自治權的相關行為有著敏銳的洞察力和辨別力。對上述相關行為，村民自治體或村民代表有權提起訴訟請求法院責令停止、改正不當行為或積極履行相關職責。當村民自治體或村民代表提起訴訟，請求人民法院責令停止、改正不當行為或積極履行相關職責時，人民法院可以通過訴訟這道最后防線使得自治權利得到實現。

　　第三，司法救濟幫助村民提高法律意識。當前，我國村民的法治意識淡薄、法律意識不強。培養村民法律意識是建設社會主義法治國家及建設社會主義新農村的必然要求。村民自治中權利的司法救濟制度借助開庭審理和裁判，通過公正判決和強有力的執行措施，通過宣傳現代民主意識，強化法律在鄉村社會的影響，樹立法律和司法機關在自治村民心目中的威信，對于我國建設社會主義法治國家及社會主義新農村建設具有重大的實踐指導意義，同時程序性較強的司法救濟能夠剝離自治村民對行政權的過分依賴，有利于村民自治向法治化進程發展。

　　第四，司法救濟是法理要求和現實需要。人民法院是現代民主法治國家中最主要的權利救濟機關，包含政治權利在內的幾乎所有的權利都可以通過司法機關予以救濟，這種救濟模式具有高度的權威性和穩定性，具有不可比擬的公正性，是一種終局性的救濟措施，被稱之為“權利救濟的最后一道防線”。在村民自治中，村民自治權利被虛化和置空的現象相當嚴重，有的鄉鎮政府抵制或變通執行《村民委員會組織法》，盤剝村民的各項自治權利，如前述案例中的隨意撤換民選村民委員會主任，隨意認定選舉結果無效，運用行政權力干預村內事務等等。由于權力機關救濟和行政機關救濟在實踐中存在諸多問題，難以保證救濟的有效性、公正性和權威性，使得目前對村民自治權的救濟形同虛設，因此，廣大村民迫切需要司法機關提供公正和終局的司法救濟。

　　3.3 ? 三、建立和完善村民自治權利的司法救濟體系

　　（一）建立健全法律制度，擴充司法救濟規定

　　村民自治中出現的帶有普遍性的問題亟待立法加以解決，否則現實生活中每天都可能發生農民的權利因為不完善的法律制度而受到損害的現象。在推進村民自治實踐中，始終要把村民自治與法律建設、制度建設相結合，把完善村民自治的配套法律法規、建立健全相關的村民自治制度作為重要任務來抓，使民主在法制范圍內進行。筆者建議盡快修改《村民委員會組織法》，增加司法救濟相關規定，對干預依法屬于村民自治范圍內事項的，村民可以向人民法院提起訴訟；對國家機關違法干預、侵越村民自治權及不履行保障村民自治權的相關行為，村民自治體或村民代表有權提起訴訟，請求法院責令停止、改正不當行為或積極履行相關職責，使村民自治權沖突都能通過訴訟得到保障；同時建議最高人民法院出臺相應的司法解釋，針對村民自治司法救濟中如何具體適用法律的問題作出詳細規定；相關的訴訟程序法作出相應的修改與完善，以有效解決村民自治訴訟程序與其他三大訴訟程序如何銜接問題。

　　（二）拓展村民自治權司法救濟的程序方式

　　案例3　2002年8月，北京市房山區大石窩鎮惠南莊村民選村民委員會主任王華及2名村民委員會成員因要求村務公開，被大石窩鎮鎮政府有關人員停止職務。王華分別向北京市房山區法院、北京市一中院、北京市高級人民法院提起起訴、上訴、申述，狀告“大石窩鎮鎮政府的具體行政行為違法，侵犯了村民的村民自治權利”，但三級法院均以“此案不屬于行政訴訟的受案范圍為由”，不予受理。王華后又向最高人民法院提出申述。此案無果而終，王華曾被鎮政府免掉職務而得不到合理答復。2007年6月，通過村民選舉，王華第三次當選該村村民委員會主任。王華的再次當選，證明了鎮政府不該停他的職，以此“洗刷停職污名”。

　　從這一典型案例可以看出，王華的自治權利在被侵害時因為法律依據的缺失而得不到及時有效的救濟。目前，在我國提起訴訟的程序方式包括民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟，村民自治權屬于憲法賦予的政治權利，除去那些純屬村民個人與村民自治體之間的民事糾紛可以按照民事訴訟程序解決外，村民自治沖突的訴訟救濟實際上無法落實在我國現行訴訟法體系中。村民自治權不是民事權利，通過民事訴訟加以救濟在法理上解釋不通；村民自治權也不是行政權力，村民個體權利在自治體內受到侵害同樣無法啟動行政訴訟程序得以救濟。但考慮到村民與自治體之間存在管理與被管理的關系，因此，在村民與自治體發生糾紛時，筆者認為可通過修改《行政訴訟法》來容納村民自治權的訴訟救濟程序，考慮增加有關村民自治司法救濟程序的規定或特別規定。換言之，對于村民與鄉鎮政府部門之間發生的有關自治權糾紛或村民委員會與鄉鎮政府部門發生的有關自治權的糾紛，不再拘限于傳統的具體行政行為的界定，允許村民或村民委員會提起行政訴訟。這對于遏制政府恣意干預村民自治，保障村民切實享有基層民主具有十分重要的意義。

　　（三）擴大《民事訴訟法》選舉訴訟程序范圍

　　村民委員會選舉中，村民的選民資格關系到村民的政治權利和切身利益，如果不將村民的選舉糾紛納入到司法救濟的范圍，則難以保障村民委員會選舉的合法進行。但專門制定村民委員會選舉中選民資格糾紛的法律，目前條件尚不成熟，筆者以為，最便捷有效的辦法是由最高人民法院作出司法解釋，規定村民自治選舉中選民資格的糾紛，可參照《民事訴訟法》中對縣鄉人大代表選舉選民資格的規定處理。

　　（四）培育自治村民的自治民主和法律意識

　　自治村民是村民自治的主體，他們能否參與村民自治，在村民自治中能否正確享受權利、履行義務，對村民自治的健康發展關系重大。要讓群眾在實踐中鍛煉，在實踐中提高。正確處理選舉時法制宣傳教育和平時的法制宣傳教育的關系，確保法制宣傳教育工作持續、穩定進行；正確處理《村民委員會組織法》的宣傳教育和其它法律法規的宣傳教育的關系，使法制宣傳教育具有更強的針對性和系統性；通過民主決策，把村務大事的決策權交給村民；通過民主管理，把日常村務的參與權交給村民；通過民主監督，把對村干部的評議權和重要村務的知情權交給村民。在實踐中使農民群眾逐步增強民主法制意識，逐步養成依法辦事和依法維護自己合法權益的理念，并逐步創造出完善民主程序和民主制度的范例，從根本上推動村民自治日趨完善，進而加快整個民主政治建設的進程。

　　客觀上講，司法救濟作為事后救濟的方式，并不能完全解決村民自治過程中發生的所有問題，也就是說司法救濟亦有他本身的局限性，如訴訟費用的支付、訴訟程序的繁瑣，可能使許多村民畏難而退，繼而采取傳統的私立救濟方式或者繼續忍氣吞聲放棄權利。因此，在提倡司法救濟的同時，也應該清醒的認識到司法救濟的局限性，村民自治中的權利救濟方式應該如同其他權利的救濟方式一樣，朝著多元化方向發展。目的只有一個，那就是為了更好的保障村民自治權利自由充分實現，從而進一步推進依法治國的進程。

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村民自治條例

1 ? 村民自治條例全文

1.1 ? 一、村民會議

1.2 ? 二、村民代表會議

1.3 ? 三、村民委員會

2 ? 村民自治條例章程

2.1 ? 第一章村級組織

2.2 ? 第二章民主決策機構

2.3 ? 第三章管理制度

3 ? 村民自治權利解讀

3.1 ? 一、村民自治中權利被侵犯的情形

3.2 ? 二、村民自治權利司法救濟的必要性

3.3 ? 三、建立和完善村民自治權利的司法救濟體系

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