1 ? 深圳土地制度改革變遷實錄

　　在實用主義的基礎上，40年來的中國改革強調“以增量消化存量，在發展中解決問題”。“快速發展”無疑是深圳的最高綱領。然而，正所謂“一美遮百丑”，快速發展的過程中，一些問題會得到解決，另一些問題則會被掩蓋住。當發展的潮水退去之后，裸泳的人兒就留在沙灘上，成為“歷史遺留問題”。

? ? ? ? 從這個角度看，所謂歷史遺留問題，不過是經濟快速發展這枚硬幣的另一面。只是在潮漲的日子，我們更多地欣賞快速發展的成果，而潮退之后，則必須面對留下的問題。

? ? ? ? 伴隨著深圳快速發展的土地遺留問題，集中體現在天量的“違法建筑”上。根據深圳的統計資料，（2012年）深圳共有61萬棟建筑，其中違法建筑30多萬棟；深圳總建筑面積7.52億平方米，其中違法建筑面積將近4億平方米。不管怎么看，違法建筑總量都接近占到深圳建筑總量的一半。

為數眾多的“違法建筑”

? ? ? ? “違法建筑”總量和比例都如此巨大，讓人不得不困惑：究竟是什么“法”，讓一半人都來違？這“法”合理嗎？這個困惑迫使我們逆時間的河流而上，去找尋這些建筑的歷史淵源。

? ? ? ? 深圳建房的第一個高潮，發生在改革開放之初。當時香港等地的外商因產業轉移紛紛把工廠轉移到深圳，深圳市委1980年321號文和1981年11號文要求把“三來一補”（來料、來樣加工、來件裝配，以及補償貿易）工廠引到寶安等地，并把審批權下放給寶安縣政府。然而寶安縣財政拮據，無力提供配套廠房和宿舍。農村社隊響應號召，集體建廠房和房屋出租，大為增加了對外商的吸引力。

? ? ? ? 深圳建房的第二個高潮，發生在1986年。省政府批準寶安縣為珠江三角洲衛星鎮，享受政策優惠，工商業和住宅用地需求大增。國家城鄉建設環境保護部1985年10月印發的《村鎮建設暫行規定》：“村鎮居民新建、改建、擴建住宅，報鎮（鄉）人民政府批準，建設主管部門核發準建證件”。寶安縣國土局1987年37號文規定：“凡是使用耕地都要報縣人民政府審批，使用原有宅基地、村內空閑地及其他土地由鎮人民政府審批”。根據這些政策，鎮政府把宅基地劃分到戶，不少戶主交錢領證，籌錢建房，掀起了建房的第二個高潮。

? ? ? ? 深圳建房的第三個高潮，發生在1992年鄧小平南巡以后。不少社隊為適應招商引資，采取靈活的方式與外商合作，比如合資建廠房、把土地租賃給外商建廠、與外地人合作建出租屋等。這些行為當時受到市、縣政府的支持、寬容、或者默許。

? ? ? ? 這三波建房潮，都是在深圳的工業化、城鎮化的背景下發生的，換言之，這些后來被稱為“違章違法”的建筑物，是深圳速度和深圳奇跡的歷史痕跡。在1993年撤縣設區后，特區外村鎮規劃、建房審批的權利被上收到市國土規劃部門，政策從寬變嚴，但新規定遲遲未能下達。新規下達以后，規定禁建、限建的地段，本來就存在的建筑，后來也被認定違法建筑。而新規定允許建房的地段，近20年來極少獲準建房，期間的快速經濟發展，形成了大量的房屋、廠房需求。堵而不疏的管理，晴雨不定的政策之下，深圳于1993－1999年間形成了一個搶建高潮，也催生了大量的“違法建筑”。

? ? ? ? 而2004年的特區外統轉，是催生“違法建筑”的又一個重要因素。2003年10月29日，深圳市委、市政府發布《中共深圳市委、深圳市人民政府關于加快寶安龍崗兩區城市化進程的意見》（簡稱《意見》），把特區外390萬畝耕地全部“轉”為市政府發展儲備用地，每畝平均補償最高僅有2.4萬元，且沒有留下發展用地。廣東全省征地按10％比例返還發展用地，而深圳轉地僅返還5％，而且從已建成區扣還，大部分村實際返還土地為零。這種情況下，農民既沒有耕地，也沒有發展用地，政府儲備用地卻可以獲得百倍以上收入，巨大的落差引發了又一個搶建高潮，村民紛紛“種房保地”。低補償，無社保，無發展用地，短視下的與民爭利，又“逼”出大片的“違法建筑”。

? ? ? ? 另外，生態控制線劃定的不盡合理，也是產生“違法建筑”的一個原因。建立生態控制線本身是科學發展、美化城鄉的需要，但是亂劃生態控制線，則會產生問題。比如，生態控制線內本來存在的大量廠房、宿舍、村民、員工，按規定需要搬遷，但是搬遷需要的土地、費用和賠償，卻無人搭理。而且，外商不愿租用線內廠房，導致原村民蒙受巨大的損失，只能“違章建筑”了事。

? ? ? ? 這樣看來，如此天量的“違法建筑”，除了政策設計不盡合理、執行不到位的因素外，至少有四個部分值得商榷：（1）歷史上快速發展時期允許建設，后來法規從嚴而被“劃成”違法建筑；（2）1993年撤縣設區之后，極少批準建房，與經濟快速發展的需求之間形成張力，村民順應經濟形勢，大量建房形成違法建筑；（3）2004年城市化轉地時，補償標準太低，社保沒有到位，也沒有留下發展用地，政府與村民的利益分享劃分不當，逼出來一大批搶建的違法建筑；（4）生態控制線脫離實際，也逼得村民不得不建造“違法建筑”。

? ? ? ? 對于任何城市而言，將近一半的“違法建筑”都是令人難堪的存在。這些沉默佇立的大大小小的建筑，是深圳奇跡的另一面，也是其土地制度改革的“歷史遺留問題”。深圳要名正言順的在現代法治的軌道上再出發，就必須面對和解決這些問題。

歷史遺留問題的根源：二元土地制度
　　仔細追溯深圳土地改革的歷史遺留問題，其根源仍在于我國改革開放以來一直存在的國有、集體土地二元制度。土地必須先國家化，然后才能市場化，是二元土地制度的本質——這種土地市場的扭曲不僅造成了尋租浪潮，更可能導致未來經濟發展的扭曲。

? ? ? ? 仔細追溯深圳土地改革的歷史遺留問題，其根源仍在于我國改革開放以來一直存在的土地二元制度。《中華人民共和國憲法》（1982）第10條規定，城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地屬于集體所有，法律規定屬于國家所有的除外。1988年修憲，在第10條加了一句話，規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。這些規定，是現行國有、集體兩種土地所有制的憲法基礎。

? ? ? ? 倘若這兩種土地享有同等的權利，兩種土地所有制，甚至多種土地所有制，也不會造成問題，但是事實并不如此。憲法第10條關于土地使用權的轉讓要“依照法律的規定”是現行土地制度的一個要害：1988年憲法修訂以后，緊接著就修訂了土地管理法，并授權國務院制定國有和集體土地出讓的具體執行辦法—— 令人嘀笑皆非的是，國務院在1990年出臺城鎮國有土地出讓轉讓的暫行條例后，直到2015年之前，都沒有出臺農村集體土地轉讓的有關條例，導致農村土地的轉讓在現實中無法可依，因而不能轉讓。

? ? ? ? 此外，在現行《中華人民共和國土地管理法》中，對集體土地流轉依然存在重重約束，比如以下幾條重要的規定：

第二條 任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可依法轉讓。
第四條 國家實行土地用途管制制度。
第六十三條 農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。
第四十三條 任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。
第四十四條 建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。
前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。

? ? ? ? 這一系列規定，猶如一套組合拳，對農村集體土地的產權施加了多重限制，實際上形成了城市、農村二元的土地制度。農村的土地，不管是農用地還是非農用地，不經過征地程序轉為國家所有，是不能成為城市建設用地的。具體而言，農村集體土地除了鄉鎮企業用地、宅基地、和農村公用事業用地外，都是耕地；而且，農村集體土地不能用來進行非農建設，要進行非農建設必須先征為國家所有。這樣，“國家”就成為城市土地的唯一供應方，壟斷國有建設用地一級供應市場。

? ? ? ? 倘若農村土地沒有明顯的更高利用價值，這種限制也不會造成太大損失或扭曲，改革開放前，甚至本世紀房地產經濟發展以前，大概都是這種情形。可是在城市化加速，城市地價快速上升之后，情況就大不一樣了。由于“國家”是城市土地的唯一合法供應方，“國家”也就順理成章地成為城市地租上升的唯一合法受益者。農村集體雖然占有大量土地，但是無法通過直接出讓土地使用權而獲得城市化帶來的土地增值收益。土地必須先國家化，然后才能市場化，是二元土地制度的本質。這

? ? ? ? 這種“惟有國家化，才能市場化”的做法，極大降低了土地市場和土地利用效率。比方說，地方政府對于土地的極度饑渴，以及派生的大量以土地為標的尋租行為，都與這種制度安排緊密相關。地價的本質是租金，而非直接的價值創造。當一個經濟中如此之大的資源總量進入尋租而非生產，如此之多的企業被租金誘惑之下而進入土地“開發”，背后的效率損失是難以估量的。這種土地市場扭曲下的尋租浪潮，不僅僅是可見的社會福利損失，更可能導致未來經濟發展的扭曲，最終累積成巨大的社會風險。

? ? ? ? 以深圳2004年的城市化轉地為例，表面上是把所有農村集體土地轉為國有城市土地，消滅了城鄉二元土地制度。但是實際上，依然是政府壟斷城市土地收益，農村集體依然不能分享城市化的收益。唯有國家化，才能市場化的思路并沒有改變，消滅了舊的城鄉二元制度的同時，產生了新的城鄉二元制度。

? ? ? ? 而且，由于轉地的補償太低，只是按照原用途補償，貨幣補償只有12000－24000元，也沒有留下村集體發展用地，答應的社保也沒有很好落實，農村集體村民利益得不到保障，不得不通過“種房保地”繼續實際占有原農村集體的土地，在城市土地內部形成了“合法的國有土地”和“違法的占用土地”兩種形態。換句話說，舊的城鄉二元土地制度換了一種形態繼續存在，成為新的二元土地制度。 2004年的城市化轉地以后，深圳的土地在法律上都是城市土地，土地利用不需要再經過國土部審批，擺脫了中央的控制，但是依然要面對原村民實際上施加的約束。

? ? ? ? 不破除二元土地制度，就難以建設高效的、現代化的城市。原農村集體居民實際占有大量的土地，建成房屋出租，這些土地不能進入合法土地市場流轉，無法進行有效配置，無法實現融資等高級要素功能，政府也難以進行合理規劃，充分地利用地租規律，促進產業升級，合理高效利用城市空間資源，推動經濟的進一步發展。

是問題也是機會：要“地”還是要“城”？
　　在90年代到2000年代初工業化的大背景下，“要地”是為大工業找地，是為就業找場所，也是為政府找稅收。但是時代在變，經濟格局在變——中國目前的問題是城市化顯著滯后于工業化。進一步的城市化將是未來中國發展的引擎，深圳發展的思路，也應該由“要地”轉向“要城”。

? ? ? ? 深圳的土地問題，歸根到底是我國土地二元制度的問題。這些歷史遺留問題，是我國漸進式的改革中妥協的產物，不僅在土地制度中存在，在社會政治、經濟體制的各個方面都廣泛存在。這些問題，一方面后續發展的障礙，但是另一方面也是進一步改革的機會或者著力點。

? ? ? ? 思路決定出路，改革需要先有一個清晰的思路和方向。1992年，深圳土地制度經歷了從要“錢”到要“地”的轉變，這在當時的歷史條件下，標志著我們告別了“資金匱乏”的時代。現在的問題是，過了20多年，“要地”的思路，仍然是深圳發展的最優解嗎？

? ? ? ? 在工業化的大背景下，“要地”是為大工業找地，是為就業找場所，也是為政府找稅收。在1990年代，甚至在本世紀初期，這都是符合當時的發展階段與經濟形勢的。但是時代在變，經濟格局在變，中國目前的問題是城市化顯著滯后于工業化。進一步的城市化將是未來中國發展的引擎，深圳發展的思路，也應該由“要地”轉向“要城”。

“城中村”

? ? ? ? 那么“城”該怎么要呢？城市的發展離不開產業的引進，離不開人才的引進，因此離不開土地。而土地資源的合理配置、科學規劃，和高效利用，都必須有清晰的土地產權制度作為保障，即土地的“確權”。

? ? ? ? 合理的確權思路，應該是在村民和因此政府之間找到合理的利益平衡點，農民交一部分土地給政府，相當于交稅，換取余下土地的合法使用、流通、轉讓等權利，而政府利用得來的土地建設公共基礎設施，美化城市，促進產業升級。與此同時，政府要為村民余下的土地提供法律保護和公共服務，并從其工商業生產中獲取稅收，不斷改善城市軟硬件基礎設施，建設現代化的城市。這樣做，村民、政府都有好處。簡要概括，就是“確權要交地，征地要留地”。

? ? ? ? 面對著天量的“違法建筑”，面對著改革和發展中遺留下來的各種形式的“二元土地制度”，深圳完全有能力，也有條件再次站在歷史的風口之上，以土地確權為核心，加速現代化城市進程，促使產業升級。

2 ? 深圳市土地管理制度改革總體方案

中共深圳市委辦公廳 深圳市人民政府辦公廳關于印發《〈深圳市土地管理制度改革總體方案〉近期實施方案（2012～2015年）》的通知
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各區委、區政府，各新區黨工委、管委會，市委各部委辦，市直各單位，市各人民團體，中直和各省（區）市駐深各單位，市屬各企業：
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　　《〈深圳市土地管理制度改革總體方案〉近期實施方案（2012～2015年）》已經市領導同志同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。
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　　中共深圳市委辦公廳 深圳市人民政府辦公廳
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　　二〇一二年五月八日
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　　《深圳市土地管理制度改革總體方案》近期實施方案（2012～2015年）
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　　國土資源部和廣東省政府共同批準實施的《深圳市土地管理制度改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》），是國家在新的歷史時期深化土地管理制度改革的重大戰略部署，是我市全面貫徹落實胡錦濤總書記在深圳經濟特區建立30周年慶祝大會上重要講話精神，以及《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008～2020年）》和《深圳市綜合配套改革總體方案》的重要舉措，對于我市率先轉變經濟發展方式、提升城市發展質量、加快現代化國際化先進城市建設具有重要意義。為貫徹實施《總體方案》，進一步推動土地管理制度改革，特制定本實施方案。
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　　一、指導思想和工作目標
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　　（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照國家深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的戰略部署，以產權明晰、市場配置、節約集約、科學調控為原則，重點圍繞存量土地循環高效利用，進一步解放思想、改革創新，探索建立高度城市化地區土地利用和管理新模式，推動城市發展轉型。
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　　（二）工作目標。根據《總體方案》提出的目標和要求，聚焦完善國有土地產權制度、加強土地市場化建設、增強土地科學調控能力、創新土地二次開發利用機制、完善土地管理法治環境等五大方面，通過“總體方案—近期實施方案—年度改革計劃”滾動實施，力爭“十二五”期末，改革試點取得重大突破，實現全市土地基本納入規范的土地管理框架，形成健康有序的土地交易市場，土地產權基本明晰，土地二次開發利用成為支撐城市發展的有效手段，土地集約集聚利用水平大幅提升，經濟特區一體化水平顯著提升。
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　　二、工作組織
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　　（一）市土地管理制度改革領導小組。
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　　為保證土地管理制度改革工作的有序推進，市委、市政府成立市土地管理制度改革領導小組，在國土資源部、廣東省政府共同指導下，統籌組織推進改革實施工作，對重大改革事項進行決策。
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　　領導小組下設辦公室，辦公室設在市規劃國土委，負責貫徹落實領導小組在土地管理制度改革中的重大決定和重要指示等決策事項，統籌協調各項改革工作，系統推進改革頂層設計、配套制度建設，組織指導改革關鍵領域和重點環節攻關。
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　　（二）土地管理制度改革專家顧問組。
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　　聘請成立專家顧問組。專家顧問組以領銜改革項目研究、咨詢、授課、研討等多種方式，持續參與改革理論探索和實踐指導工作，為領導小組決策提供咨詢意見，為各項改革工作提供理論支撐和指導性意見。
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　　（三）土地管理制度改革實施單位。
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　　深圳市土地管理制度改革實施單位包括國土資源部土地資源制度設計與技術創新重點實驗室（以下簡稱重點實驗室）、專項牽頭（指導）單位和試點實踐單位。其中，重點實驗室牽頭開展土地管理制度改革理論探索、重點政策設計和技術創新；專項牽頭（指導）單位牽頭推進各專項改革工作，指導改革試點實踐；試點實踐單位在領導小組、有關單位的指導下，推進改革試點的具體實施，提出政策建議，為關鍵領域和重點環節突破提供政策儲備和實踐經驗。
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　　三、近期主要任務
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　　（一）完善土地管理制度改革頂層設計。
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　　根據《總體方案》的目標和要求，結合國家對土地管理提出的新方向、新高度、新要求，在我市綜合配套制度改革框架下，從全新的、宏觀的、綜合的、改革的角度，針對我市推進高度城市化、深度市場化條件下的土地利用和管理難題深入研究，提出系統的解決思路，從被動應付轉向主動謀劃，提高土地政策與財政、貨幣、投資、產業、區域等相關政策的協同性，促進土地管理與經濟社會發展相協調，完善社會主義市場經濟建設。（牽頭單位：市委政研室，市規劃國土委）
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　　（二）完善國有土地產權制度。
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　　1．建立健全國有土地產權管理政策體系。分類研究制定國有土地產權管理政策，重點明晰原農村土地國有化后土地使用權歸屬、權益內容以及分配規則、實現方式等；完善土地總登記的內容、規則和程序，制定土地總登記規程；研究土地使用權空間權利體系，探索制定土地空間使用權確認和登記辦法；制定土地使用權使用期滿后續期政策。（牽頭單位：市委政研室，市規劃國土委、市法制辦）
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　　2．推進原農村土地確權試點實踐。推進原農村城市化歷史遺留違法建筑處理試點，探索原農村土地依現狀確權路徑；結合二次開發，探索推進原農村土地依改造確權路徑。（試點單位：試點區（新區），指導單位：市委政研室，市規劃國土委、市法制辦）
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　　3．推進土地總登記試點實踐。推進國有未出讓土地總登記，探索土地統一登記制度；選擇一定地區試點，完善登記發證、登記造冊等多層次土地登記制度。（試點單位：試點區（新區），指導單位：市規劃國土委、市法制辦）
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　　4．推進土地空間使用權確權登記試點實踐。推進土地空間權確權登記試點，形成空間使用權取得、登記、流轉、抵押、滅失管理等一系列制度規范，探索建立土地三維立體管理機制。（試點單位：試點區（新區），指導單位：市規劃國土委、市法制辦）
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　　5．探索建立土地權屬爭議多元調解處理機制。探索市、區兩級土地權屬爭議調解機構的設置，強化行政調解能力；建立健全土地民事糾紛仲裁機制；探索在法院設立專門法庭，直接受理土地權屬、征地補償、安置補償等各類土地爭議，強化土地問題司法處理力度，借鑒香港有益經驗，研究建立土地審裁制度。（牽頭單位：市編辦，市中級人民法院，深圳仲裁委員會）
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　　（三）加強土地市場化建設。
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　　1．實行差別化土地供應和地價管理標準。重點結合產業轉型升級需要，以前海深港現代服務業合作區、《深圳市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（以下簡稱“十二五”規劃）確定的12個戰略性新興產業基地為試點，在供應方式、供地年限、地價標準等方面完善差別化供地政策；堅持和完善招標、拍賣、掛牌出讓制度，探索完善租賃和作價入股等土地有償使用方式；完善土地市場價值評估體系，創新產業用地流轉機制。（牽頭單位：市規劃國土委）
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　　2．建立健全促進存量土地開發利用的交易和管理制度。針對不同類型的存量土地，建立產權明晰、公平高效、流轉有序的土地市場體系；探索涉及原農村城市化歷史遺留問題的各類用地不同權益市場化實現形式，在房地合一登記體系內探索房地權利分離條件下的管理制度；以基本生態控制線內社區生態地區整備為試點，建立健全建設用地清退形成的土地指標交易機制；創新土地收購模式和多元化補償方式，探索土地資產權益書的市場交易和管理制度；圍繞珠三角地區甚至更大區域協調發展，推進建立區域土地市場交易平臺，建立健全土地市場服務體系。（牽頭單位：市規劃國土委）
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　　3．創新土地金融工具和運作機制。探索建立以土地資本化運作為主要業務的金融機構，加快推動在土地開發、利用和經營過程中的金融服務模式和產品創新；探索城市更新、土地整備、城市發展單元等二次開發模式的金融保障運行機制。（牽頭單位：市規劃國土委、市金融辦）
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　　（四）增強土地科學調控能力。
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　　1．改革土地規劃、計劃管理和建設用地審批方式。探索建立建設用地自我約束的管控機制，科學制定深圳市土地利用總體規劃、計劃管理和建設用地審批管理的辦法和工作規則；探索編制功能片區土地利用空間管制規劃；探索建立建設用地新增指標與流量指標互補的土地利用計劃總量指標體系。（牽頭單位：市規劃國土委）
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　　2．健全土地節約集約利用機制。重點以前海深港現代服務業合作區和“十二五”規劃確定的產業集聚區為試點，探索建立推進節約集約用地工作的綜合評價體系，健全各類建設用地標準體系，完善節約集約用地考核指標體系，建立完善節約集約用地的評價考核機制、激勵約束機制、監管機制、責任機制，探索以二次開發和土地指標交易為平臺，促進產業園區整合。（試點單位：試點區（新區），指導單位：市經貿信息委、市科技創新委、市規劃國土委）
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　　3．完善圍填海造地管理機制。探索圍填海造地管理與用地管理的銜接機制；以大空港地區圍填海為試點，探索整體圍填海造地分期供應的“填建分離”政策。（牽頭單位：市規劃國土委（海洋局），寶安區）
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　　4．創新耕地、基本農田和生態用地保護模式。探索建立耕地、基本農田和生態用地保護的多途徑補償機制；開展基本生態控制線內社區生態地區整備，探索與社區轉型發展協調共贏的生態用地保護新模式。（牽頭單位：試點區（新區），指導單位：市發展改革委、市經貿信息委、市規劃國土委、市人居環境委）
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　　5．探索區域一體化土地利用和保護機制。以深港、深汕、深莞惠合作區為平臺，探索在規劃計劃指標使用、合作開發建設管理等方面構建區域土地利用調控協調和占補平衡機制；探索構建促進產業轉型升級的區域土地政策體系，以利益共享促進區域產業用地、重大基礎設施用地合理配置。（試點單位：試點區（新區），指導單位：市發展改革委、市規劃國土委）
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　　6．完善土地收益分配調節機制。探索完善土地收益分配制度，重點探索政府與土地權利人共享土地增值收益機制；探索完善土地租（價）稅費體系，研究健全各類土地使用權交易稅收征管制度，研究土地資源占用的稅費約束機制、促進土地節約集約利用的稅費調節機制。（牽頭單位：市財政委、市規劃國土委、市地稅局）
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　　（五）創新存量土地循環利用機制。
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　　1．建立健全存量土地循環利用機制和配套政策。統籌研究制定城市更新、土地整備、城市發展單元等土地二次開發利用機制和配套政策，重點在歷史遺留問題處理、土地供應方式、征收補償原則、安置標準和方式、土地收益分配調節方式、土地財稅等方面進行政策創新；建立健全與土地二次開發利用相適應的規劃管理制度，探索城市更新單元、土地整備單元、城市發展單元、社區規劃等實施性規劃編制方法。（牽頭單位：市規劃國土委）
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　　2．推進二次開發利用機制統籌試點實踐。統籌協調城市更新、土地整備、城市發展單元等二次開發模式，重點明晰各種開發模式適用范圍、運作程序、征收補償原則、安置標準和方式、土地供應方式、開發獎勵和政府監督管理方法等。（試點單位：坪山新區，指導單位：市財政委、市規劃國土委、市金融辦）
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　　3．推進土地整備試點實踐。推進土地整備試點，進一步創新土地整備體制機制，建立健全土地整備政策體系，完善土地整備投融資運行機制。（試點單位：試點區（新區），指導單位：市規劃國土委、市金融辦）
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　　4．推進城市發展單元試點實踐。推進城市發展單元試點，建立健全城市發展單元整體開發模式。（試點單位：試點區（新區），指導單位：市規劃國土委、市金融辦）
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　　（六）完善土地管理法治和社會環境。
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　　1．強化土地管理立法。適應深圳高度城市化地區特征，從綜合統籌的角度，建立并完善以經濟特區土地管理法規為核心的土地管理法規政策體系，及時制定、修改或者廢止相關法規、規章、規范性文件，鞏固土地管理制度改革成果，為國家土地管理做好政策儲備，推動土地管理法治環境建設。（牽頭單位：市人大常委會法制委員會，市法制辦）
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　　2．創新土地資源執法監察機制。落實公安、紀檢、司法、規劃土地監察緊密聯動的土地執法監察制度，探索設立資源警察制度，增強強制力，嚴格土地執法。（牽頭單位：市編辦，市規劃國土委、市公安局、市水務局、市城管局）
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　　3．營造良好社會氛圍。制定宣傳方案，把握輿論導向，通過策劃宣傳報道、組織宣講解讀、專家理論研討、土地市情展覽等多種形式，為改革實施創造良好的社會環境。（牽頭單位：市委宣傳部，市規劃國土委）
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　　四、2012年工作重點
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　　（一）綜合試點。
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　　1．坪山新區綜合試點。重點探索原農村土地依改造確權路徑，城市更新、土地整備、城市發展單元等二次開發機制統籌，土地收益分配調節等。（試點單位：坪山新區，指導單位：市委政研室，市財政委、市規劃國土委、市法制辦、市金融辦）
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　　2．前海深港現代服務業合作區綜合試點。重點完善差別化土地供應政策和地價標準，健全土地節約集約利用機制等。（試點單位：市前海管理局，指導單位：市經貿信息委、市科技創新委、市財政委、市規劃國土委）
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　　（二）專項試點。
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　　1．原農村城市化歷史遺留違法建筑處理試點。以寶安區沙井街道共和社區、龍崗區平湖街道山廈社區為試點，根據《深圳市人民代表大會常務委員會關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》及其配套實施文件，開展原農村城市化歷史遺留違法建筑處理工作，總結經驗，提出政策建議。（試點單位：寶安區、龍崗區，指導單位：市委政研室，市規劃國土委、市法制辦）
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　　2．完善土地總登記制度試點。開展原光明華僑畜牧場土地總登記，對行政事業單位、光明集團的用地進行確權、登記發證，對各類未轉收的現狀建設用地、農用地進行登記造冊。（試點單位：光明新區，指導單位：市規劃國土委、市法制辦）
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　　開展儲備土地總登記。（試點單位：市規劃國土委，各區、各新區）
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　　3．完善土地作價出資方式試點。以地鐵三期開發用地為試點，探索國有土地作價出資方式適用范圍、取得土地使用權法律效力、運作程序和規則等，完善土地作價出資土地有償使用方式。（試點單位：市地鐵集團，指導單位：市規劃國土委）
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　　4．健全土地節約集約機制試點。以高新區留仙洞園區為試點，健全產業用地管理的部門聯動機制，健全土地供應前的準入機制和供應后的綜合評估、退出機制，開展對各類功能區、建設項目用地以及各行業、不同用地主體的多層次土地節約集約利用評價。（試點單位：市經貿信息委、市科技創新委，指導單位：市規劃國土委、南山區）
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　　5．創新生態用地保護模式試點。以南山區西麗水源三村、寶安區黃麻布社區為試點，開展生態地區整備，探索社區規劃編制方法，以及生態用地保護的市場化機制。（試點單位：南山區、寶安區，指導單位：市規劃國土委、市人居環境委）
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　　6．土地整備試點。以華為科技城土地整備為試點，探索土地整備開發機制，提出政策建議。（試點單位：龍崗區，指導單位：市規劃國土委）
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　　7．城市發展單元試點。以光明門戶區、坪山中心區發展單元為試點，探索城市發展單元整體開發政策，提出政策建議。（試點單位：光明新區、坪山新區，指導單位：市規劃國土委）
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　　（三）配套政策和基礎研究。
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　　1．配合坪山新區綜合試點，探索原農村土地確權路徑，開展城市化過程中原農村土地權益重構政策研究。（牽頭單位：市委政研室，市規劃國土委、市法制辦）
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　　2．配合完善土地總登記制度試點，研究土地總登記工作規程。（牽頭單位：市規劃國土委、市法制辦）
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　　3．研究土地使用權空間權利體系，為開展土地空間使用權確權登記試點奠定基礎。（牽頭單位：市規劃國土委、市法制辦）
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　　4．開展土地民事糾紛仲裁機制研究。（牽頭單位：深圳仲裁委員會）
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　　5．配合創新生態用地保護模式試點，研究建設用地清退形成的土地指標市場交易和管理制度。（牽頭單位：市規劃國土委）
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　　6．配合坪山新區綜合試點、土地整備試點、城市發展單元試點，探索城市更新、土地整備、城市發展單元等二次開發模式的金融保障運行機制。（牽頭單位：市規劃國土委、市金融辦）
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　　7．推進《深圳市土地利用總體規劃（2006～2020年）》獲國務院審批通過，功能片區土地利用總體規劃審批和調整獲廣東省政府授權。完成功能片區土地利用總體規劃編制和審批工作。出臺深圳市土地規劃、計劃管理辦法和建設用地審批工作規則。（牽頭單位：市規劃國土委）
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　　8．完成基本農田調整改造工作。（牽頭單位：試點區（新區）、市經貿信息委）
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　　9．深化生態補償政策研究，完善生態補助機制，促進環境保護和土地合理利用。（牽頭單位：市發展改革委，各區、各新區）
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　　10．配合坪山新區綜合試點、前海深港現代服務業合作區綜合試點，研究土地收益分成機制。（牽頭單位：市財政委、市規劃國土委）
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　　11．配合土地整備試點，制定土地整備項目實施方案編制指引和土地整備單元規劃編制規程；配合城市發展單元試點，開展城市發展單元制度立法研究，制定城市發展單元規劃編制技術指引和試點工作指導意見。（牽頭單位：市規劃國土委）
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　　12．出臺《深圳市人民代表大會常務委員會關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》的配套實施文件。（牽頭單位：市規劃國土委、市法制辦）
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　　13．出臺“關于嚴格變更土地用途和調整容積率管理的若干規定”、“關于嚴格征轉地補償與土地置換管理的若干規定”等政策。（牽頭單位：市規劃國土委）
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　　14．制定“深圳市房屋征收與補償實施辦法”。（牽頭單位：市規劃國土委、市法制辦）
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　　15．制定《深圳市土地管理制度改革總體方案解讀》，舉辦全市規劃土地市情展覽，使各級各部門、社會各方面以及全體市民深刻了解我市規劃土地管理的歷程、面臨的問題和主要改革措施。（牽頭單位：市規劃國土委）
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　　五、改革工作要求
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　　（一）加強組織領導。土地管理制度改革是一項艱巨復雜的工作，意義重大。各區（新區）、各部門、各單位要高度重視，深刻領會土地管理制度改革工作的重要意義，認真落實領導小組的工作部署，按照黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的要求，加強對改革工作的領導，解放思想、大膽創新，系統設計、精心組織，扎實穩妥推進改革工作。
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　　（二）強化統籌協調。領導小組辦公室要加強對改革工作的組織指導、統籌協調、推動落實等工作，加強改革的頂層設計和配套制度建設，積極推動各區（新區）、各部門、各單位協同對改革關鍵領域和重點環節進行重點突破，及時跟蹤指導重點改革項目。重大改革事項要充分評估改革風險，及時向領導小組匯報，主動向國土資源部和廣東省政府請示溝通，積極爭取指導和支持。
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　　（三）細化實施安排。各區（新區）、各部門、各單位要根據改革實施方案和年度計劃，結合自身實際，抓緊制定推進改革任務的工作方案，細化改革目標、改革內容、進度安排和工作要求，盡快啟動實施，并將年初工作方案、年中改革進展、年末總結評估及時報領導小組辦公室。
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　　（四）保障人員、經費。各區（新區）、各部門、各單位要根據改革工作需要，建立工作班子，組織精干力量推動改革實施工作。要加大改革實施項目經費保障，創新項目經費管理方式。市國土基金安排專項經費，支撐改革實施工作，鼓勵專家以不同方式參與改革實施，保障各項改革工作的順利開展。
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　　（五）加強監督評估。市委、市政府督查部門要對各項改革實施情況檢查督促，對改革創新予以表揚，對改革不力依照規定進行責任追究。領導小組辦公室要積極跟蹤改革項目進展，年中開展改革實施評價，年末對改革實施情況進行總結和評估，形成年度進展報告，經領導小組審定后，報國土資源部和廣東省政府。

3 ? 深圳土地改革再次示范全國

　　1987年深圳敲響了拍賣土地使用權的第一槌，隨后一場被譽為“以土地換黃金”的土地改革風暴席卷全國。20多年過去了，深圳土地管理中眾多歷史遺留問題開始顯現。

　　證券時報記者獲悉，深圳將以“產權明晰、市場配置、節約集約、科學調控”為土地管理制度改革原則，先行先試，建立高度城市化地區土地利用和管理新模式，推動土地資源配置市場化、土地利用高效化和土地管理的法制化。

　　具體操作上，改革任務有八大重點，包括完善固有土地產權制度、深化土地資源市場化配置、創新土地資產資本運作機制、創新土地二次開發機制、嚴格更低保護并建立補償機制、強化土地調控與監管、推進區域統籌協調合作、加強土地立法等。

　　在實施階段上，深圳土地管理制度改革將通過近期計劃（2011年~2015年）和遠期計劃（2016年~2020年），分兩步推進。

　　深圳知名地產分析師半求表示，深圳土地改革制度走在全國前列，這次方案的改革力度較大，其中一些提法在以前從未出現過。

　　據悉，深圳市政府已經有近四年沒有向市場發放增量住宅用地，城市更新主要依賴于舊改項目，但是舊改因為遭遇拆遷不順、補償條件難談妥等原因進展緩慢。方案細則出臺之后，對于地產項目的推進將有法可依。

　　小產權房有望確權

　　深圳在從一個小漁村向城市化演進的過程中，涉及到土地權屬狀況的遺留問題非常復雜。而土地管理制度的核心，就是對土地權益的確認和明晰。深圳將在此領域探索權益實現的多元化途徑。

　　據悉，確權的重點和難點在于原農村土地權益如何實現，即深圳大量建立在宅基地上的集體產權房，如何實現權益。對這一問題，深圳擬在符合政策規定的基礎上，建立健全相關政策體系，推進原農村土地確權試點實踐工作，加強原農村土地產權制度創新。比如原農村土地“依現狀、依改造”進行確權；在“房地合一”體系內，探索房地權利分離條件下的管理制度，探索土地權益書、作價入股等補償模式等，破解確權難題。

　　截至2011年年底，深圳小產權房違法建筑達到37.94萬棟，建筑面積達4.05億平方米，是深圳市總建筑面積的49.27%。半求認為，確權的標準如何設定，對這些小產權房的影響巨大，定得太窄容易引發眾多不滿，定得太寬則是變相鼓勵違建。方案提到將“依現狀、依改造”等路徑確權，表示政府可能會尊重現狀。

　　探索招拍掛之外新方式

　　土地使用權出讓方式，是業界探討最多的根本性制度之一。據悉，深圳將研究和探索限房價競地價、不設定條件的掛牌出讓等多種方式。“也就是說要探索除了招拍掛之外的新出讓方式，這為土地二次開發方式提供了新的可能。”一位地產界人士表示。

　　目前深圳產業用地的轉讓行為，以協議出讓居多，即通過設置一定的門檻，將產業用地定向出讓，但未來這個競標門檻可能進一步降低。

　　以往產業用地審批采取最高年限的做法，將來也可能改變為，根據產業周期特點而采用彈性制度，不一定是最高年限。

　　另外據悉，深圳將健全土地供應體系，探索租賃、作價入股等土地有償使用方式；未來深圳將創新土地金融工具，展開土地金融政策研究；在土地收購回購上，將引入市場機制，創新土地收購模式和多元化補償方式，探索實行政府部門對土地的優先購買權。

　　土地開發收益共享

　　找到良好的土地開發收益共享機制，可以化解當前很多矛盾。深圳將可能綜合利用規劃、土地、產權、財政、稅收、金融等多種手段來達到這一目的。

　　在規劃控制上，區政府、社區、土地權利人、開發單位等不同利益主體有可能作為相關規劃的主體，一起參與。收益共享上，對土地二次開發增值收益，將通過系列調控方式，明晰增值收益歸屬，并公平分配。

　　此次改革，不僅包括諸多先行、先試的措施，還賦予了本地政府在土地管理活動中更多自主權。比如，由于深圳經濟特區這一獨特的組織形式，整個深圳市建設用地審批權限在國務院，在改革建設用地審批上周期較長。但是未來深圳將改革建設用地審批方式，重新明確深圳市建設用地報批的程序和規則，這些措施將簡化行政程序，提高深圳市尤其是中心區外的建設用地自主性。