1? ?耕地類型

有的地理文獻(xiàn)把土地利用類型也叫作土地類型。土地按其自然屬性（綜合自然特征）的相似性和差異性劃歸的類別

土地類型概念來源于人類在長(zhǎng)期的生產(chǎn)實(shí)踐中對(duì)土地的綜合認(rèn)識(shí)。世界各國(guó)都有地方性的土地類型名稱。中國(guó)兩千多年以前的《周禮》把全國(guó)土地劃為5類:山林、川澤、丘陵、墳衍、原隰。

戰(zhàn)國(guó)時(shí)期成書的《管子·地員》篇對(duì)全國(guó)土地作了系統(tǒng)的分類,分為5大類和25個(gè)低級(jí)類型。這可能是全世界最早的土地類型劃分系統(tǒng)。在中國(guó)各地劃分出不同的地方性土地類型。例如：北京山區(qū)的活山、死山、軟山、梁地、臺(tái)地、川地、灘地；河北井陘盆地的坪、梁、澗、川；黃土高原區(qū)除劃分塬、梁、峁、川等高級(jí)類型外,還分為畔、壕、墕、坬、埫、儕、塌、澗、湫等低級(jí)類型,是一種較系統(tǒng)的地方性土地分類系統(tǒng)。

2 ? 土地分類　　

對(duì)土地進(jìn)行分類，研究不同土地類型的特征和利用是土地類型學(xué)的主要任務(wù)。劃分土地類型有兩種分類系統(tǒng)，即多系列分類系統(tǒng)和單系列分類系統(tǒng)，這兩種分類系統(tǒng)的根本差別有于是否嚴(yán)格區(qū)分土地的個(gè)體單位的類型單位的差別和聯(lián)系。

主張多系列分類系統(tǒng)的學(xué)者認(rèn)為，自然界中所存在的土地是一些大小不等、級(jí)別有高低、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度有差別、彼此交錯(cuò)重疊的自然綜合體。按類型是個(gè)體的抽象這一邏輯關(guān)系，每一級(jí)土地個(gè)體單位都可以進(jìn)行分類。土地單位的多級(jí)性（見土地分級(jí)）必然導(dǎo)致土地分類應(yīng)是多系列的。在土地類型劃分時(shí)要明確是對(duì)哪一級(jí)別的土地個(gè)體單位進(jìn)行分類，不同的土地分級(jí)單位應(yīng)屬不同的分類系統(tǒng)，即有相（土地元素）分類、限區(qū)（土地單元）的分類、地方（土地系統(tǒng)）的分類。

主張單系列分類系統(tǒng)的學(xué)者主要是借用土壤和植被的分類觀點(diǎn)和方法來進(jìn)行土地分類，通常選用地貌、土壤、植被等自然地理成分的某級(jí)類型作為土地分類的標(biāo)志或直接將各種類型分布圖采用疊置法得出土地類型的分布區(qū)界線和確定其分類等級(jí)。按這種系統(tǒng)，可以由第三級(jí)土地類型（相或土地元素）合并成第二級(jí)土地類型（限區(qū)或土地單元），由第二級(jí)土地類型合并成第一級(jí)土地類型（地方或土地系統(tǒng)）。這兩種分類系統(tǒng)在制圖上也有明顯的差別。

土地分類除遵循邏輯原則、發(fā)生原則、相似性或差異性原則外，關(guān)鍵是確定分類標(biāo)志和指標(biāo)。例如，在對(duì)低級(jí)單位（相或土地元素）進(jìn)行分類時(shí)，可把它們某些個(gè)體的共同特征作為分類標(biāo)志和指標(biāo)。通常是選用較穩(wěn)定和較普遍的或處于平均狀態(tài)的土地特征。相的基本分類單位，可根據(jù)地貌面、巖性或土質(zhì)、土壤變種、植被群叢等自然屬性的共同特征進(jìn)行劃分，然后把同一種地貌面上的土地類型，歸并為較高一級(jí)的類型。還可把這些類型再按一定的成因或相互聯(lián)系，特別是水熱狀況和外動(dòng)力條件的共同性特征，歸并為更高一級(jí)的類型。

研究土地類型可以揭示地理環(huán)境中各土地地段的形成、演化、分布規(guī)律以及相似性和差異性，土地類型的質(zhì)和量的對(duì)比關(guān)系及其空間組合方式所決定的土地結(jié)構(gòu)是自下而上進(jìn)行自然區(qū)劃的重要依據(jù)。按土地的自然屬性進(jìn)行科學(xué)分類，可以認(rèn)清各種土地的特點(diǎn)，為土地的合理利用，發(fā)揮其最大生產(chǎn)潛力，提供科學(xué)依據(jù)。

3 ? 耕地分類

耕地，是人類賴以生存的基本資源和條件。進(jìn)入21世紀(jì)，人口不斷增多，耕地逐漸減少，人民生活水平不斷提高，保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展首先要確保耕地的數(shù)量和質(zhì)量。據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織(UNESCO)和糧農(nóng)組織(FAO)不完全統(tǒng)計(jì)，全世界土地面積為18．29億公頃左右，人均耕地0．26公頃。截至2011年12月31日，全國(guó)耕地保有量為18.2476億畝。

3.1 ? 耕地分類I

常用耕地
常用耕地：是指專門種植農(nóng)作物并經(jīng)常進(jìn)行耕種、能夠正常收獲的土地。包括土地條件較好的基本農(nóng)田和雖然土地條件較差，但能正常收獲且不破壞生態(tài)環(huán)境的可用耕地。常用耕地作為中國(guó)基本的、寶貴土地資源，受到中國(guó)《土地法》嚴(yán)格保護(hù)，未經(jīng)批準(zhǔn)，任何個(gè)人和單位都不得占用。
臨時(shí)耕地
臨時(shí)性耕地：又稱“幫忙田”，是指在常用耕地以外臨時(shí)開墾種植農(nóng)作物，不能正常收獲的土地。根據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》規(guī)定，種植農(nóng)作物坡度在25度以上的陡坡地要逐步退耕還林還草，在其它一些地方臨時(shí)開墾種植農(nóng)作物，易造成水土流失及沙化的土地，也要逐步退耕。因此，我們又可稱這部分臨時(shí)性耕地為待退的臨時(shí)性耕地。

3.2 ? 耕地分類II

耕地是指種植農(nóng)作物的土地，包括熟地、新開發(fā)整理復(fù)墾地、休閑地、輪歇地草田輪作地；以種植農(nóng)作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年保證收獲一季的已墾灘涂和海涂。耕地中還包括南方寬小于一米，北方寬小于兩米的溝、渠、路和田埂。耕地又可分為灌溉水田、望天田、水澆地、旱地和菜地五種。

基本農(nóng)田和用就基本農(nóng)田的區(qū)別
基本農(nóng)田是按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。基本農(nóng)田是耕地的一部分，而且主要是高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的那一部分耕地。一般來說，劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地都是基本農(nóng)田。基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)是指為對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特定保護(hù)區(qū)域。

永久基本農(nóng)田即對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行永久性保護(hù)，2008年中共十七屆三中全會(huì)提出此概念，“永久基本農(nóng)田”即無論什么情況下都不能改變其用途，不得以任何方式挪作它用的基本農(nóng)田。

基本農(nóng)田，是指中國(guó)按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。

永久基本農(nóng)田既不是在原有基本農(nóng)田中挑選的一定比例的優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田，也不是永遠(yuǎn)不能占用的基本農(nóng)田。現(xiàn)在的永久基本農(nóng)田就是我們常說的基本農(nóng)田。加上“永久”兩字，體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田的高度重視，體現(xiàn)的是嚴(yán)格保護(hù)的態(tài)度。

永久基本農(nóng)田的劃定和管護(hù)，必須采取行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等綜合手段，加強(qiáng)管理，以實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田的質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)等全方面管護(hù)。

綜上所述，第一，是耕地不一定是基本農(nóng)田。第二，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位作和個(gè)人不得改變或者占用。

4 ? 耕地利用

當(dāng)年實(shí)際利用的耕地
當(dāng)年實(shí)際利用的耕地：指當(dāng)年種植農(nóng)作物的耕地。
當(dāng)年閑置、棄耕的耕地
當(dāng)年閑置、棄耕的耕地：指由于種種原因，當(dāng)年未能種植農(nóng)作物的耕地。包括輪歇地、休耕地、因干旱、洪澇及其它自然和經(jīng)濟(jì)原因農(nóng)民未能種植農(nóng)作物的耕地。
耕地條件
水田：指筑有田埂(坎)，可以經(jīng)常蓄水，用來種植水稻、蓮藕、席草等水生作物的耕地。因天旱暫時(shí)沒有蓄水而改種旱地作物的，或?qū)嵭兴竞秃档刈魑镙喎N的(如水稻和小麥、油菜、蠶豆等輪種)，仍計(jì)為水田。
旱地
旱地：指除水田以外的耕地。旱地包括水澆地和無水澆條件的旱地。
水澆地
水澆地：是指旱地中有一定水源和灌溉設(shè)施，在一般年景下能夠進(jìn)行正常灌溉的耕地。由于雨水充足在當(dāng)年暫時(shí)沒有進(jìn)行灌溉的水澆地，也應(yīng)包括在內(nèi)。
無水澆
無水澆條件的旱地：是指沒有固定水源和灌溉設(shè)施，不能進(jìn)行正常灌溉的旱地。
耕地保護(hù)
總體要求
國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制將耕地轉(zhuǎn)為非耕地。
土地整理
國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制訂開墾耕地計(jì)劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計(jì)劃開墾耕地或者按照計(jì)劃組織開墾耕地，并進(jìn)行驗(yàn)收。縣級(jí)以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國(guó)務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)星與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀⒂蓢?guó)務(wù)院土地行政主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗(yàn)收。個(gè)別省、直轄市卻因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾。

5 ? 基本農(nóng)田

基本農(nóng)田是按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的長(zhǎng)期不得占用的耕地。因?yàn)榛巨r(nóng)田是耕地中的精華，加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，對(duì)保障國(guó)家糧食安全發(fā)揮了積極作用。
2001年，中國(guó)各地調(diào)整劃定基本農(nóng)田工作基本完成，全國(guó)共劃定基本農(nóng)田16.32億畝。2004年，按照國(guó)務(wù)院部署，國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合組織開展了全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作，基本摸清了基本農(nóng)田的底數(shù)及變化情況。檢查后統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，全國(guó)在冊(cè)基本農(nóng)田面積為15.89億畝。1994年6月，江澤民總書記在福建省惠安縣走馬埭耕地保護(hù)區(qū)視察時(shí)指出：“保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線”。

5.1 ? 加強(qiáng)管理

耕地保護(hù)是關(guān)系中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題。“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。
黨中央、國(guó)務(wù)院歷來十分重視耕地保護(hù)工作，先后制定了一系列重大方針、政策，一再強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地。1986年，黨中央和國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》；1992年黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》；1994年發(fā)布《基本農(nóng)田保護(hù)條例》；1997年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，保護(hù)耕地的通知》（11號(hào)文件）；1998年，耕地保護(hù)寫進(jìn)了《刑法》，增設(shè)了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”。
2005年度土地變更調(diào)查結(jié)果顯示，中國(guó)現(xiàn)有耕地為18.31億畝，人均耕地為1.4畝。而在1996年，全國(guó)的耕地?cái)?shù)是19.51億畝，人均耕地為1.59畝。9年間中國(guó)的耕地減少了1.2億畝。這意味著，要完成《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中1.2億公頃（18億畝）耕地保有量的硬性指標(biāo)，今后中國(guó)耕地減少量必須控制在3000萬畝以內(nèi)。這是一個(gè)艱巨的任務(wù)。
分析耕地減少的原因，在“十五”期間耕地減少的比例中，生態(tài)退耕占了70.9%，如果退耕過多，耕地的保有量就難以完成。所以，生態(tài)退耕的規(guī)劃很重要，需要社會(huì)及相關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)。

5.2 ? 土地整理

耕地保護(hù)的一個(gè)重要方面是大力推進(jìn)土地開發(fā)整理工作。土地整理是通過采取工程、生物等措施，對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用效率的活動(dòng)。
通過土地整理補(bǔ)充耕地，有效地保護(hù)了中國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力。“十五”期間，通過土地開發(fā)整理，中國(guó)累計(jì)補(bǔ)充耕地2140萬畝，平均每年約428萬畝，大于同期建設(shè)占用和災(zāi)毀耕地面積，建設(shè)了一批適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的高標(biāo)準(zhǔn)、成規(guī)模的基本農(nóng)田。全國(guó)基本農(nóng)田面積穩(wěn)定在16億畝左右，糧食的綜合生產(chǎn)能力得到有效的保護(hù)。同時(shí)，土地整理還促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)。據(jù)對(duì)國(guó)家土地整理示范區(qū)的調(diào)查，土地整理后植被覆蓋率增加2.4個(gè)百分點(diǎn)，抗御自然災(zāi)害能力明顯增強(qiáng)。
土地整理是補(bǔ)充耕地面積的有效手段。

5.3 ? 征地補(bǔ)償

征地補(bǔ)償安置工作事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定，事關(guān)被征地農(nóng)民切身利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，多年來一直是國(guó)土資源管理工作的重點(diǎn)之一。
為從根本上解決征地問題，探索建立長(zhǎng)效機(jī)制，國(guó)土資源部自1999年開始研究征地制度改革問題，先后確定在19個(gè)城市開展試點(diǎn)工作，在改進(jìn)征地補(bǔ)償辦法、拓寬安置途徑、規(guī)范征地程序等方面大膽探索。2002年，國(guó)土資源部與中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合，就完善和改革征地制度作了專題調(diào)研。一些試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)已被吸收到《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中。
針對(duì)近幾年征地補(bǔ)償安置工作中拖欠、截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)情況嚴(yán)重的問題，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，監(jiān)察部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、審計(jì)署2004年在全國(guó)聯(lián)合開展了征地補(bǔ)償費(fèi)管理使用情況專項(xiàng)檢查。截至2004年12月底，全國(guó)清理出1999年以來拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)175.46億元，除西藏自治區(qū)外，其他30個(gè)省（區(qū)、市）共清欠175.38億元，占拖欠總數(shù)的99.96%。西藏自治區(qū)于2005年1月下旬全部?jī)斶€了拖欠農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)。
國(guó)土資源部明確提出征地要堅(jiān)持四個(gè)必須：必須按規(guī)劃、計(jì)劃征地；必須征求被征地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償安置的意見；必須在補(bǔ)償安置費(fèi)用足額到位后才能動(dòng)工建設(shè)；必須公開征地政策、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償費(fèi)用管理使用情況。凡征收土地方案未征求被征地農(nóng)民意見、補(bǔ)償安置不符合法律規(guī)定、沒有妥善解決失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的，一律不得報(bào)批。
占用稅
(一)人均耕地不超過1畝的地區(qū)(以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝唬峦?，每平方米為10元至50元;
(二)人均耕地超過1畝但不超過2畝的地區(qū)，每平方米為8元至40元;
(三)人均耕地超過2畝但不超過3畝的地區(qū)，每平方米為6元至30元;
(四)人均耕地超過3畝的地區(qū)，每平方米為5元至25元。
國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)主管部門根據(jù)人均耕地面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況確定各省、自治區(qū)、直轄市的平均稅額。

6 ? 耕地現(xiàn)狀

耕地在地理學(xué)上是指可以用來種植農(nóng)作物的土地。地球上1億4800萬方公里的陸地中大約有3100萬是可耕地，但可耕地面積正以每年10萬平方公里的速度流失。而耕地流失的主因是森林開伐，森林開伐主要發(fā)生在熱帶地區(qū)過度開發(fā)的雨林中。森林開伐有時(shí)甚至?xí)?dǎo)致荒漠化，例如馬達(dá)加斯加的中央高原上因?yàn)檫^度的游耕已導(dǎo)致嚴(yán)重的荒漠化。
耕地是人類賴以生存的基礎(chǔ)和保障。中國(guó)作為一個(gè)擁有13 億人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，必須要保有一定數(shù)量的耕地，才能滿足人口的吃飯問題。　國(guó)土資源部12日晚間發(fā)布通報(bào)顯示，目前我國(guó)耕地國(guó)耕地保有量保持18.24億畝，全國(guó)耕地凈減勢(shì)頭得到有效控制，實(shí)現(xiàn)“十二五”期末18.18億畝耕地保有量目標(biāo)具備堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
人均少
通過2002 年變更調(diào)查得知，中國(guó)耕地總面積12593 萬公頃，人均耕地面積僅為0.10公頃，不足世界人均耕地的一半，在世界26 個(gè)人口5000 萬以上的國(guó)家中處于倒數(shù)第3 位。全國(guó)只有內(nèi)蒙古、黑龍江、寧夏、新疆、吉林、甘肅等6 個(gè)省（區(qū)）人均耕地在0.133公頃 以上；北京、上海、天津、湖南、浙江、廣東、福建、貴州等（省、區(qū)）人均耕地少于0.053公頃。據(jù)國(guó)土資源部提供的資料顯示：1996 年至2003年間中國(guó)耕地面積已由1.3億公頃 減到1.23 億公頃，減少了700 萬公頃，比2 個(gè)海南省的耕地面積還要多，而且減少的多是城郊村旁的優(yōu)質(zhì)耕地。人口每年仍以1000 多萬的速度遞增，人地矛盾更加尖銳。

質(zhì)量下降

中國(guó)耕地分布在山地、丘陵和高原地區(qū)的占69.27%，分布在平原和盆地的僅占30.73%。由于干旱缺水，使大量耕地、草地荒蕪，利用難度大。資料顯示，全國(guó)4200 萬公頃坡耕地和666.67 萬公頃 風(fēng)蝕耕地，平均每年要流失30～150t/公頃，全國(guó)每年至少有50 億t 沃土付之東流，上億噸N、P、K 養(yǎng)分隨之流失，超過全國(guó)一年的化肥用量。水資源分布不均衡及其它限制因素，使中國(guó)60%以上的耕地質(zhì)量相對(duì)較差。
退化嚴(yán)重
據(jù)國(guó)家水利部第二次遙感調(diào)查（2002 年），中國(guó)水土流失面積達(dá)356 萬平方公里，占國(guó)土面積的37%，有4866.67 萬公頃，耕地存在水土流失的約占38%，較為嚴(yán)重的黃河流域和長(zhǎng)江流域水土面積分別達(dá)到54 萬平方公里 和74 萬平方公里，全國(guó)平均每年水土流失面積達(dá)1 萬平方公里。新中國(guó)成立以來，全國(guó)共有66.7 萬平方公里耕地淪為沙地，年均喪失耕地1.5 萬平方公里。荒漠化和水土流失使耕地肥力降低或喪失嚴(yán)重，基巖裸露，導(dǎo)致地力衰竭，可耕地面積減少。
后備不足
全國(guó)宜耕荒地資源約為1360 萬公頃，按60%的復(fù)墾率計(jì)算，可增加耕地813.33 萬公頃，根據(jù)現(xiàn)有的開墾能力，今后15 年最多可開發(fā)533.33 萬公頃，且投入大、周期長(zhǎng)、短期內(nèi)難以見效。退耕還林還草政策已全面啟動(dòng)，25°以上的陡坡耕地約為600 萬公頃，要亟待退耕，10～25°以上的坡耕地為1250 萬公頃 ，要逐步退耕，因此可以開發(fā)利用的后備耕地資源極其有限。
形勢(shì)嚴(yán)峻
中國(guó)耕地保護(hù)的形勢(shì)十分嚴(yán)峻，耕地減少的趨勢(shì)仍未緩解。1958～1986 年，全國(guó)累計(jì)減少耕地4073.3 萬公頃，年均減少140.5 萬公頃。《土地管理法》實(shí)施后，耕地銳減的勢(shì)頭開始得到控制，1986～1995 年減少耕地684.4 萬公頃，10 年間共開發(fā)復(fù)墾耕地491.2 萬公頃，年均減少和凈減少分別為：68.44 萬公頃 和19.32 萬公頃。2002 年全國(guó)建設(shè)占用耕地19.65 萬公頃，災(zāi)毀減少耕地5.64 萬公頃，同期全國(guó)土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地26.08萬公頃，增減相抵增加耕地0.79 萬公頃。同期生態(tài)退耕減少耕地142.55 萬公頃，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地34.90 萬公頃，2002 年全國(guó)耕地比上年凈減少168.62 萬公頃。由于人口增加和耕地。
2012年12月，國(guó)土資源部發(fā)布“2011年度全國(guó)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)”顯示，截至2011年12月31日，全國(guó)耕地保有量為18.2476億畝。
2011年度，全國(guó)耕地減少532.7萬畝，其中建設(shè)占用耕地485萬畝，災(zāi)毀耕地33.5萬畝，生態(tài)退耕14.2萬畝；同期耕地增加483.7萬畝，增減相抵，耕地面積凈減少49萬畝。
2009年2月，國(guó)土部公布數(shù)據(jù)顯示，截至2008年12月31日，全國(guó)耕地面積為18.2574億畝，比上一年度減少29萬畝。
自此之后，國(guó)土部在三年多的時(shí)間內(nèi)再未對(duì)外發(fā)布過全國(guó)耕地面積的數(shù)據(jù)，這一數(shù)據(jù)也連續(xù)缺席了2009年、2010年、2011年的《國(guó)土資源公報(bào)》。而此前，這原本是每年《國(guó)土資源公報(bào)》的核心數(shù)據(jù)之一。
按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》，我國(guó)耕地保有量到2010年和2020年要分別保持在18.18億畝和18.05億畝。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，全國(guó)耕地面積減少速度已放緩至每年百萬畝以下，而此前的1997～2007年，中國(guó)平均每年減少的耕地面積高達(dá)1132萬畝。
四大矛盾
2012年12月12日，國(guó)土資源部晚間發(fā)布2011年度全國(guó)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)。作為面向社會(huì)發(fā)布的土地權(quán)威數(shù)據(jù)，每年的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)廣受社會(huì)關(guān)注，2011年度數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)耕地保護(hù)面臨的四大矛盾必須予以正視。而且作為粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的具體反映，這些矛盾都到了非解決不可的地步。
首先要看到，盡管全國(guó)耕地總量基本穩(wěn)定，但個(gè)別省份補(bǔ)充耕地困難不容忽視。糧食實(shí)現(xiàn)“九連增”，折射出耕地保護(hù)的支撐力度。數(shù)據(jù)顯示，2009、2010、2011年連續(xù)三年全國(guó)耕地面積保持在18．24億畝以上，2011年度耕地凈減少49．0萬畝，耕地凈減少的勢(shì)頭得到了控制，國(guó)家“十二五”期末18．18億畝耕地保有量目標(biāo)有望落實(shí)。但與此同時(shí)要看到，東部沿海、轄區(qū)面積較小的直轄市和個(gè)別省份，耕地后備資源已近枯竭，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡困難，個(gè)別省市出現(xiàn)了難以足額落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的情況。
其次，盡管建設(shè)用地保障有力，但我國(guó)用地供需矛盾依然突出。從2011年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，在配合國(guó)家宏觀調(diào)控、建設(shè)用地保障方面，國(guó)土資源系統(tǒng)上下作了大量努力，有力保障了穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生必要的用地需求。2011年度全國(guó)共安排各類新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)830萬畝，并安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)指標(biāo)90萬畝，專項(xiàng)用于優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。2011年度各項(xiàng)用地審批控制在計(jì)劃指標(biāo)規(guī)模之內(nèi)，但2011年作為“十二五”規(guī)劃實(shí)施的啟動(dòng)之年，同時(shí)為積極應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，各地普遍加大了投資和建設(shè)的力度，相應(yīng)擴(kuò)大了用地需求，供需矛盾依然突出。
與此同時(shí)，必須要說清楚的是，盡管批而未用土地清理效果明顯，但我國(guó)土地利用仍有挖潛空間。2011年度各地積極采取措施，清理批而未用土地，取得明顯效果。變更調(diào)查顯示，往年批而未用的建設(shè)用地于2011年度開工建設(shè)的面積達(dá)到193．9萬畝，比上年度增加102．2萬畝。與此同時(shí)，實(shí)施鼓勵(lì)開發(fā)利用低丘緩坡及荒灘等未利用地的政策也取得成效，全年建設(shè)使用未利用地190．9萬畝，有效減緩了建設(shè)占用耕地的壓力。但數(shù)據(jù)還顯示，2011年度新批尚未建設(shè)的土地184．6萬畝，占批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地比重為22．1%，表明批而未用的土地仍有較大挖潛空間。
最后，必須要承認(rèn)的是，盡管我國(guó)規(guī)范用地水平不斷提高，但村鎮(zhèn)用地未批先建情況，折射出深層次體制改革問題再也不能回避。變更調(diào)查顯示，2011年度未批先建面積172．5萬畝，數(shù)量較上年
下降30．3萬畝，占新增建設(shè)用地的比例由上一年度的19．0%下降到17．1%。但隨著城市和重點(diǎn)工程違法用地?cái)?shù)量的下降，村鎮(zhèn)建設(shè)用地未批先建問題凸顯。調(diào)查顯示，2011年度未批先建面積中，村莊、建制鎮(zhèn)部分仍達(dá)92．1萬畝，比重由上一年度的42．6%上升到53．4%。必須正視的現(xiàn)實(shí)是，在我國(guó)農(nóng)村常駐人口持續(xù)減少同時(shí)，農(nóng)村人均建設(shè)用地面積持續(xù)擴(kuò)張，這表明我國(guó)城鄉(xiāng)二元化格局特別是“只要農(nóng)村的地，不管農(nóng)村的人”城鎮(zhèn)化模式，確實(shí)已經(jīng)到了難以為繼的地步。
危機(jī)
根據(jù)“十一五”規(guī)劃綱要，到2010年末全國(guó)耕地面積必須確保不低于18億畝這條紅線。另外依據(jù)《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要(2008-2020年)》，在未來12年間，需要再新增500億公斤生產(chǎn)能力，以提高國(guó)家糧食安全的保障程度，各地尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)又都急需加大土地供應(yīng)，土地供需進(jìn)退，矛盾重重，同時(shí)因耕地減少而帶來的各方面危機(jī)也凸現(xiàn)出來。
在城市化進(jìn)程和現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)中，倘若這些危機(jī)不能得到及時(shí)有效的解決，則將衍生為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的重要阻礙。調(diào)整土地的行政配置權(quán)、確保農(nóng)民基本權(quán)益？推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)？政策引導(dǎo)、扶持農(nóng)民積極種糧？這些集思廣益的中肯的建議，在很大程度上代表了中國(guó)當(dāng)前耕地危機(jī)的程度和出路。它們絕不應(yīng)該成為紙上談兵，相反，這些建議需要盡快融入廣大農(nóng)村的切實(shí)工作中。
銳減原因
1.城市規(guī)模擴(kuò)張過快、過大，土地利用率低
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002 年底，全國(guó)城市660個(gè)，城市面積46.48 萬平方公里，其中建成區(qū)面積25.97平方公里。1997 年利用遙感資料對(duì)全國(guó)31 個(gè)特大城市占地規(guī)模判讀和量算，1986～1996 年主城區(qū)實(shí)際占地規(guī)模由3270平方公里 擴(kuò)大到4910平方公里，增長(zhǎng)了50.2%，城市用地增加與人口增長(zhǎng)比例達(dá)到2.29∶1，高出正常比例近一倍。
在城市規(guī)模擴(kuò)張過程中，工業(yè)用地占城市面積的20%～30%，超出合理限度10 個(gè)百分點(diǎn)（合理限度為10%～15%），工業(yè)用地規(guī)模過大并占據(jù)黃金地段，不僅土地產(chǎn)出率低，且污染城市環(huán)境。
2.農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)分散，宅基地審批缺乏管理和監(jiān)督
中國(guó)農(nóng)村人口多，居住分散，宅基地占用耕地呈逐年上升趨勢(shì)。根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》確定，2000年農(nóng)業(yè)居民點(diǎn)用地規(guī)模為1366.6 萬公頃，另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不健全，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，宅基地審批缺乏嚴(yán)格的管理和監(jiān)督，村官成為集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的實(shí)際審批者和受益者，使宅基地占用耕地?cái)?shù)量呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。
3.開發(fā)區(qū)建設(shè)嚴(yán)重失控
據(jù)調(diào)查資料顯示，2003 年底，全國(guó)各類開發(fā)區(qū)6015 個(gè)， 規(guī)劃面積達(dá)3.54平方公
里，超過了全國(guó)660 個(gè)城市和所有建制鎮(zhèn)的建設(shè)用地總面積。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的只有232 家，占4.64%；經(jīng)省級(jí)政府部門批準(zhǔn)的有1019 家，占20.38%，更多的是地方盲目設(shè)立的各種開發(fā)區(qū)、工業(yè)園，造成了大量耕地的"撂荒"現(xiàn)象[6]。全國(guó)開發(fā)區(qū)有43%閑置，土地利用率低下，耕地面積正在以驚人的幅度減少。由于地方政府建設(shè)開發(fā)區(qū)占用農(nóng)民大量的耕地，給農(nóng)民的征地款僅是很低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或者不能到位、克扣、挪用、截留，帶來嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩問題。有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，土地上訪案件占整個(gè)上訪量的1/3。
4.耕地閑置，浪費(fèi)嚴(yán)重
1991～1996 年，國(guó)家、集體、農(nóng)民建房三項(xiàng)非農(nóng)建設(shè)用地202 萬公頃，占用耕地102 萬公頃，分別超過同期計(jì)劃的28%和18%。而同期全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額為8585 億元，這些資金僅夠占用土地133 萬公頃，實(shí)際占用耕地量的34%超出投資額度。由于土地供應(yīng)嚴(yán)重超過投資能力，造成耕地大量閑置、浪費(fèi)、利用粗放。
5.農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地
由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走低，農(nóng)民增收相對(duì)緩慢，農(nóng)民種糧積極性降低，大片耕地被改為果園、茶園等。2002 年，全國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地34.90 萬公頃[1] ，已成為耕地減少的主要因素之一。
應(yīng)對(duì)措施
據(jù)中國(guó)政府與聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織于1996 年完成的《中國(guó)土地的人口承載千里研究》得出：中國(guó)可以養(yǎng)活自己人口，但前提是必須保證耕地面積不得低于1.2 億公頃。對(duì)此，黨的十六屆三中全會(huì)指出，"要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保證國(guó)家糧食安全，保護(hù)提高糧食綜合生產(chǎn)能力，說到糧食，必須以穩(wěn)定一定數(shù)量的耕地為保障"。為節(jié)約和集約利用土地，維持中國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，必須從以下幾方面著手。
1.科學(xué)編制和嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃
各級(jí)政府編制土地利用總體規(guī)劃的原則為：
①嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地；
②提高土地利用率；
③統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；
④保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；
⑤占用耕地與開墾耕地相平衡。?
土地利用總體規(guī)劃是各項(xiàng)建設(shè)和土地用途管制的法律依據(jù)。任同時(shí)應(yīng)加大土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行的監(jiān)督力度，重點(diǎn)監(jiān)督耕地被占用情況。做好土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。
2.規(guī)范土地市場(chǎng)，合理配置土地資源，完善和規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，大力推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度
對(duì)征用農(nóng)民集體土地可引入市場(chǎng)機(jī)制，政府只參與管理、協(xié)調(diào)和合同簽訂等工作，這樣就可以杜絕"暗箱"操作和侵害農(nóng)民利益事件的發(fā)生。積極開展農(nóng)用地合理流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)和推廣工作，發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。政府應(yīng)繼續(xù)提高調(diào)控土地市場(chǎng)的能力和水平，運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)手段，嚴(yán)控土地供應(yīng)總量，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，合理配置土地資源。
3.提高土地利用率，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城市化
現(xiàn)階段，中國(guó)城市化水平達(dá)到37%，正處于加速發(fā)展階段。我們必須改變傳統(tǒng)的城市擴(kuò)張模式，走內(nèi)涵挖潛，盤活存量土地為主的路子。積極引導(dǎo)城市建設(shè)利用閑置土地、存量土地，提高土地利用率和建筑容積率。
隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)逐步轉(zhuǎn)移，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)可重新規(guī)劃整理，北方重點(diǎn)做好舊村改造工作，提倡綜合開發(fā)和集中成片建設(shè)；南方重點(diǎn)做好遷村并點(diǎn)工作。對(duì)于整理出的土地可重新組織復(fù)墾。4.清理、整頓開發(fā)區(qū)，健全審批程序
由國(guó)土資源部牽頭組織國(guó)務(wù)院有關(guān)職能部門對(duì)全國(guó)各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行一次全面、徹底的清查，對(duì)一些無人投資或投資不到位，閑置、荒蕪兩年以上的土地，政府無償收回土地使用權(quán)，交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種；對(duì)一些未辦理審批手續(xù)或私自改變用途的，責(zé)令限期整改。
今后，開發(fā)區(qū)的設(shè)置、審批應(yīng)遵循實(shí)事求是、科學(xué)規(guī)劃、合理布局、充分論證、民主參與的原則。對(duì)決策失誤而造成重大經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)追究主管領(lǐng)導(dǎo)的行政和法律責(zé)任。
5.提高抵御自然災(zāi)害的能力，減少耕地的滅失
2002 年，中國(guó)自然災(zāi)害毀壞耕地5.64 萬公頃，占當(dāng)年耕地減少的3.5%，所造成的損失占當(dāng)年GDP 的3%左右，高出發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资丁Ｒ虼耍覀儜?yīng)采取工程技術(shù)、生物技術(shù)，加大對(duì)大江大河和荒漠化區(qū)域的綜合治理力度；認(rèn)真貫徹中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于退耕還林還草的有關(guān)方針政策，恢復(fù)植被，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。國(guó)家應(yīng)加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件