土地流轉是實現土地規模化、集約化經營的重要途徑。但當土地向種養大戶、家庭農場、合作社、農業企業四類新型農村經營主體集中后，融資難就成為土地流轉的制約瓶頸。近年來，為解決規模經營帶來的融資需求，全國各地方紛紛展開基于土地流轉的金融創新，如土地流轉收益保證貸款、經營權抵押貸款等，對推動土地規模經營起到了積極作用。然而，2013年6月，山東棗莊發生的土地流轉大戶跑路事件，卻提醒我們要高度重視土地流轉金融創新的風險結構，應依據有關政策法規，進一步厘清其中的法律關系和權利內涵，在以金融創新促進規模經營的同時，更加注重流轉農戶的權利與權益，真正做到效率與公平兼顧、公平促進效率。

事件回顧：

2013年6月，當地的種植養殖大戶邵長寶成立種植專業合作社，流轉土地1600多畝，其中一個整村流轉（金陵寺村）1090畝，并于2013年初獲得土地流轉抵押貸款300萬。然而，該筆貸款下發后，有關銀行直接從賬戶中劃走前期欠款200萬元，導致資金鏈斷裂，經營無力為繼，最終邵長寶全家跑路。

事件發生后，擔保人（金土地融資擔保有限公司）按擔保比例償還銀行250萬元，流轉土地返還農戶各家耕種。表面看起來，該事件中各相關主體均履行了各自的權利與責任，風險得到了有效處置。但實際不然！土地流轉的農戶除了被拖欠工資80多萬元外，金陵寺村全村1090畝土地的使用權證仍然作為抵押憑證被扣押在銀行。這樣一來，土地盡管回到農民手中，但其抵押、擔保等融資權能事實上已經被剝離給銀行，給土地的再次流轉帶來了相當大的困難。這樣一來，規模經營被打回分散經營，形成了土地流轉困局。

　　金土地融資擔保和銀行提出的解決方案是：接手金陵村土地的經營主體須承擔300萬元貸款的全部償還責任，并且按期支付土地租金，違約貸款全部還完后，可再次申請土地流轉抵押貸款進行融資。這意味著，新接手人除了土地租金外，平添了300萬元的額外成本，平均每畝近3000元。可以預期，在相當長的時間內，金陵村的1000多畝土地將被深深地鎖定流轉困局中。退一步講，即使未來有人接手，也表明該土地的潛在價值增值在300萬元以上，不論如何，這部分增值中的大部分理應歸土地權利所有人--農戶所分享，而不是作為違約貸款的補償來源。

　　從整個事件的經過和處理過程來看，政府出資的金土地融資擔保承擔了250萬元的擔保損失，農村信用社暫時承擔了50萬元的貸款違約損失，農民承擔了80多萬元的工資拖欠、1090畝地使用權證被扣及玉米延期耕種減產等損失。前兩者的損失追索能力明顯要遠遠高于農民，在目前解決方案中的優先序也先于農民。顯而易見，這樣的土地流轉融資設計，客觀上造成了風險向農戶轉移集中的局面，農民僅僅得到了每畝1000元的基礎地租收益，不符合風險與收益相匹配的市場原則，一旦風險發生，農民受損失最大，而土地流轉陷入困局，導致效率與公平均受損。

　　進一步來看，該事件中導致風險結構不利于農戶的來源有兩個層面：一是合作社、理事長與社員的關系問題，假合作社、空合作社導致市場主體不清，理事長個人貸款與合作社法人貸款混為一談，極為容易產生風險轉嫁問題；二是農民土地的權利內涵和法律關系問題，基于經營權或收益權的融資時限、額度、風險責任應與流轉后的產權結構相對應，如果對這個問題認識不清，也容易導致經營權向新型主體集中而風險向流轉農戶轉移和集中等問題。以下將分別討論這兩個問題。

合作社的法律主體關系問題

　　在棗莊案例中，邵長寶組織成立了銀苗糧食種植專業合作社，自任理事長，2012年6月流轉土地1600多畝（金陵寺村整村流轉1090畝），并于2013年2月在金土地融資擔保的擔保下（由其妻子任法人代表的銀苗兔業進行反擔保），從當地農村信用社獲得300萬元土地流轉抵押貸款。這筆出了問題的貸款，引出了幾個基本問題：

　　第一，作為自然人的邵長寶和合作社法人代表的邵長寶在此事中的法律關系？

　　第二，流轉農戶與合作社的關系？是否為社員？入股方式？

　　第三，金陵寺村的農民是將土地流轉給邵長寶個人還是流轉給銀苗糧食合作社？還是是以土地承包經營權入股組建合作社？

　　第四，該筆貸款投放的主體是邵長寶個人還是合作社？

　　核心問題是土地流轉受讓主體和貸款主體的對應關系問題，形成四組對應關系。顯然，流轉給個人-貸款給合作社和流轉給合作社-貸款給個人兩種情形中，土地與貸款的主體是不一致的，而在流轉給個人-貸款給個人和流轉給合作社-貸款給合作社兩種情形中，土地和貸款的主體才是一致的。

　　公開報道內容顯示，銀苗糧食種植專業合作社是棗莊首批得到土地流轉類貸款的合作社，并且300萬元貸款是下放到合作社賬戶上后又被直接劃走200萬元。問題在于，銀行憑什么有權力直接從作為獨立法人的合作社資金賬戶直接劃走理事長個人的前期欠款。這表明，即使從合同或法律文書的字面上，該事件中土地流轉和貸款主體一致，但在貸款資金的實際流向中，二者的主體不一致。換言之，在實際操作中，存在將個人貸款與合作社貸款混為一談的情況。在棗莊案例中，合作社（銀苗糧食）被理事長邵長寶一人完全控制，自然人與合作社法人混淆，而部分農村金融機構的行為一定程度上反映了對這種偷梁換柱手法的默許甚至鼓勵，在這一過程中，風險轉移到農民的土地上，農民反而成為了風險承擔主體。

　　棗莊案例突出地反映了假合作社、空合作社及治理不規范的合作社的潛在風險。如果地方政府政策導向不當，激勵合作社數量增加和土地流轉規模擴張過快，再加上金融機構部門利益作祟或不嚴謹的資格審查，很容易出現貸款權益向理事長個人集中、風險向農戶集中（由農戶分散承擔）的局面。結果，一旦貸款出現問題，在風險分擔和法律義務層面，合作社將由假變真，由空變實，風險責任和損失落在農民頭上。具體到棗莊案例上，農民流轉的土地被剝離了融資權能就是最直接的體現。

上述風險可界定為法律主體關系不清給農民帶來的風險問題。

　　我國目前已經有70多萬家農民合作社，其中有多少家空合作社、假合作社我們不得而知，但治理不規范、不完善的合作社不在少數。而且，工商登記注冊中，以承包經營權入股組建的合作社數量也不在少數，各地政府往往也把這種方式作為政策創新來加以推動。這類注冊方式降低了農民的入社門檻，有利于提高了合作社對農民的吸引力。

　　然而，一旦進行基于土地流轉的金融創新，承包經營權入股與治理不規范疊加起來的潛在風險就非常大。因此，地方金融監管部門在推動有關金融創新和進行政策扶持時，應以合作社的規范化為基本前提，嚴格法律主體認定和規范資金賬戶監管，敦促有關金融機構進行切實有效的資格審查和合約設計。而農村金融機構在進行土地流轉金融創新時，也應切實履行社會責任，嚴格約束經辦人員不得誘導合作社虛實變換。

　　除了農民合作社外，另外三類農村新型經營主體（種養大戶、家庭農場和農業企業）與流轉農戶之間的法律主體關系相對更為明確，不太容易發生上述風險。然而，值得進一步追問的問題是：在主體關系明確的情況下，受讓方融資行為產生的風險與流轉方農戶之間的權利關系如何？在什么樣的情況下，經營風險、融資風險與土地流轉的權利結構才能恰當地對應起來。這個問題涉及到土地流轉過程中土地權利關系問題。