“兩權(quán)”抵押是一個“結(jié)”點(diǎn)，它是很多條發(fā)展線路所交叉的重要環(huán)節(jié)。無論是城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加劇以及人口老齡化導(dǎo)致的“勞動力”缺失；還是要實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需要的土地流轉(zhuǎn)；亦或是盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民增收所需要的“外來資本”；以及讓大量閑置廢棄的農(nóng)地農(nóng)房恢復(fù)生機(jī)，都需要兩權(quán)抵押作為重要的支撐去沖破阻礙。繼2015年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》之后，2016年3月24日，中國人民銀行聯(lián)合多部委正式發(fā)布《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》兩份重磅文件，并立即施行。而國家政策的出臺落實，無疑讓兩權(quán)抵押的貫徹執(zhí)行更有了“底氣”，也讓278個試點(diǎn)地區(qū)有了重要的政策依據(jù)。

開展“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)能有效的盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民增收致富，也為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供了最寶貴的經(jīng)驗和模式。雖然兩權(quán)抵押是在小范圍內(nèi)進(jìn)行“初體驗”，也是在經(jīng)歷各種試錯的過程，但不可否認(rèn)的是，由于各地的環(huán)境不同，讓兩權(quán)抵押的落實之路遭遇到多方面限制，也逐漸的暴露出諸多的問題，如果不解決將這些發(fā)展路上的“攔路虎”，將極大阻礙整個“三農(nóng)”發(fā)展以及全面建成小康社會的歷史性進(jìn)程。

農(nóng)房抵押法律政策的沖突與矛盾

農(nóng)民住房是農(nóng)民最重要的生存保障和財產(chǎn)，農(nóng)民住房所依托于農(nóng)村宅基地使用權(quán)，根據(jù)中國“地隨房走”的規(guī)定，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押就包括住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)兩項“打包”抵押。根據(jù)《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》規(guī)定“借款人除用于抵押的農(nóng)民住房外，應(yīng)有其他長期穩(wěn)定居住場所”，但《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地“。既然都規(guī)定農(nóng)民是“一戶一宅”，那又怎樣保障農(nóng)民有“其他長期穩(wěn)定居住場所”？此外，如果農(nóng)房順利抵押，而農(nóng)民無力償還后，“貸款人應(yīng)在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下處置抵押物”，但農(nóng)民在住房出賣（租）后又不能在申請宅基地，那基本居住權(quán)如何保障？貸款方也在農(nóng)房的處置中再一次陷入相關(guān)政策的矛盾沖突里。試點(diǎn)地區(qū)的兩權(quán)抵押在執(zhí)行中一直受到“唯一住房”、“基本居住權(quán)”的牽絆和阻礙，這給相關(guān)法律政策帶來極大的挑戰(zhàn)。

“兩權(quán)”價值評估體系不健全

土地承包經(jīng)營權(quán)和地上種植物一起抵押，農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)與宅基地一同抵押才能真正的體現(xiàn)“兩權(quán)”的價值，但“兩權(quán)”價值的評估在操作層面遇到很大的阻礙。其一，土地上的種植物因時令不同、市場價格波動、自然條件影響、地域環(huán)境優(yōu)劣等難以做到準(zhǔn)確的評估，其二，農(nóng)民住房評估因為當(dāng)?shù)厥袌鲆蛩厥沟脙r格相對低廉，而宅基地屬于集體所有，法律對于宅基地的抵押和買賣沒有放開，宅基地的評估也缺乏有效的指導(dǎo)。在目前的狀況下，銀行自行評估和雙方協(xié)商評估有一定的糾紛和難度；因此各地都在因地制宜探索開放適合的評估體系，借助第三方評估機(jī)構(gòu)來籌劃合理的評估體系。但第三方評估機(jī)構(gòu)關(guān)于“兩權(quán)”抵押的評估機(jī)制是否合理和完整仍有待考究。

農(nóng)村征信系統(tǒng)不完善

“兩權(quán)”抵押能夠有效的執(zhí)行，在很大程度上有賴于農(nóng)村信用環(huán)境和社會氛圍。但由于農(nóng)村信用體系的建設(shè)缺乏法律政策依據(jù)、信息采集困難、農(nóng)民本身的信用意識淡薄以及農(nóng)戶信用評價機(jī)制的主觀性強(qiáng)等等因素導(dǎo)致農(nóng)村金融服務(wù)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大短板，各地金融機(jī)構(gòu)在抵押貸款的過程中也是心存抵制，加之“兩權(quán)”的處置變現(xiàn)難等問題，導(dǎo)致“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作舉步維艱。

抵押物處置的限制  

金融機(jī)構(gòu)在兩權(quán)抵押中的“抗拒”之力中，最突出的就數(shù)對抵押物的處置了。不同于城鎮(zhèn)商業(yè)用地和商品房，農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的財產(chǎn)權(quán)，都只是細(xì)分產(chǎn)權(quán)，而不是一個完整的可用于抵押的產(chǎn)權(quán)，這是處置不良資產(chǎn)時面臨的一大挑戰(zhàn)。由于不是完整產(chǎn)權(quán)，銀行對于抵押物的處置權(quán)是有限制的，處置收益也要進(jìn)一步分配，金融機(jī)構(gòu)對此是顧慮重重。尤其是在抵押物的轉(zhuǎn)讓和流通方面，法律規(guī)定將受讓人限制在抵押人所在的集體經(jīng)濟(jì)組織成員(村民)范圍之內(nèi)，處置受讓范-圍受限，變現(xiàn)將成為一種長期等待的過程，而這種等待也不一定就會有結(jié)果，這讓金融機(jī)構(gòu)更是望而卻步。雖然農(nóng)地抵押沒有限定這樣的范圍，但發(fā)生違約后對于農(nóng)地的再流轉(zhuǎn)處置并非那么順暢，畢竟農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)牽扯多方面的因素和現(xiàn)實環(huán)境的要求。不過有些地方也在探索新的機(jī)制，就是與諸如聚土網(wǎng)這樣的純市場化的專業(yè)土地流轉(zhuǎn)企業(yè)在農(nóng)村土地、農(nóng)村住房等抵押物再次流轉(zhuǎn)以及金融業(yè)務(wù)等方面建立合作，保障后續(xù)抵押工作機(jī)制的良性循環(huán)。當(dāng)然，如果國家有更細(xì)化的兩權(quán)抵押物處置政策落地，將能有效的解決這個最突出的“攔路虎”。

政策漏洞可能導(dǎo)致的“投機(jī)”惡行循環(huán)

《土地管理法》中有這樣兩天規(guī)定：一是“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”；二是“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。有專家學(xué)者認(rèn)為，這樣的政策本身并無問題，但遇到兩權(quán)抵押后就產(chǎn)生了法律漏洞。如果因貸款逾期金融機(jī)構(gòu)行使抵押權(quán)后，村民喪失宅基地使用權(quán)的，理論上，再次申請是沒有限制和禁止的，因為抵押人并沒有進(jìn)行出賣和出租。從另外的角度講，農(nóng)民是否可以不斷申請新的宅基地蓋房抵押貸款，然后任由金融機(jī)構(gòu)對抵押物進(jìn)行處置？繼而循環(huán)進(jìn)行此投機(jī)行為。當(dāng)然這樣的循環(huán)說法可能在實際操作中有一定的困難，但并不能排除這種投機(jī)行為的產(chǎn)生。

農(nóng)民保障風(fēng)險防控體系亟待完善  

我們一直在強(qiáng)調(diào)：農(nóng)村土地和住房是農(nóng)民最重要財產(chǎn)，同時也是他們生存的最后保障。兩權(quán)抵押試點(diǎn)的開展，逐步盤活農(nóng)村資產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也會相應(yīng)的出現(xiàn)部分農(nóng)戶和經(jīng)營戶的“錢本位思想”，一心只想獲得抵押資金，并用于與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營無關(guān)的高風(fēng)險投資，這給農(nóng)民后續(xù)生活保障帶來極大的風(fēng)險。

“效率”的多項制約

在“兩權(quán)”抵押的調(diào)查中還有讓人很糾結(jié)的就是“效率”，農(nóng)民或農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抵押行為的產(chǎn)生很大一部分都是因為急需資金來發(fā)展農(nóng)業(yè)事業(yè)，但因為兩權(quán)的調(diào)查環(huán)節(jié)及農(nóng)房抵押的限制條件導(dǎo)致某些貸款緩慢和難以實現(xiàn)。主要有兩種現(xiàn)象：其一，農(nóng)戶貸款流程復(fù)雜。有專家調(diào)查，江蘇省東海縣實踐得出僅僅貸款調(diào)查一個環(huán)節(jié)，就至少包括以下五個方面內(nèi)容：農(nóng)戶種植養(yǎng)殖經(jīng)營經(jīng)歷、生產(chǎn)場所、生產(chǎn)技術(shù)等；農(nóng)民種植養(yǎng)殖產(chǎn)品的市場狀況、是否適銷對路、是否有固定銷售渠道等；農(nóng)民土地經(jīng)營期限、各項費(fèi)用支出、自有資金情況等；農(nóng)民種植養(yǎng)殖設(shè)施及經(jīng)營方式等；農(nóng)戶貸款真實用途等。讓農(nóng)民貸款交易成本很高，金額卻偏低，加上貸款通過后需要兩到三個月的時間才下發(fā)，效率更為低下。其二，農(nóng)房抵押條件限制。農(nóng)村住房抵押需要提供抵押者有其他長期穩(wěn)定的居所證明才能進(jìn)行申請，但既然要開放農(nóng)房的抵押，又作了這樣的限制，能符合抵押貸款條件的寥寥無幾，這在一定程度上影響了兩權(quán)抵押工作的進(jìn)程效率。

農(nóng)村“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)的穩(wěn)妥開展，無論在法律政策層面還是在金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新服務(wù)方面都應(yīng)作出突破，要在健全各配套措施的同時積極探索與諸如聚土網(wǎng)這樣的市場方面的農(nóng)地、農(nóng)房流轉(zhuǎn)和金融業(yè)務(wù)合作，為“兩權(quán)”抵押的全面開展提供可復(fù)制性的模式指導(dǎo)。這樣才能有效的盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，增強(qiáng)農(nóng)村土地資源效能，推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，為農(nóng)村金融注入新活力，提高農(nóng)民貸款的可獲得性和便利性，從而促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這也是國家深化農(nóng)村改革勢在必行之舉，一切阻礙農(nóng)村發(fā)展的“攔路虎”，也將會在“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)不斷的推進(jìn)過程中逐一掃清！

文：Evin Chu   歡迎轉(zhuǎn)載 請注明來源

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