2018年1月16日，原國土資源部辦公廳、住房城鄉建設部辦公廳聯合下發了《關于沈陽等11個城市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案意見的函》，表明利用集體土地建設租賃住房已經在試點城市進入實施階段。
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中國實行土地的社會主義公有制，土地的所有制形式包括國家所有（全民所有）和勞動群眾集體所有二種形式。
顧名思義，國有土地即土地所有權屬于國家的土地。國家作為國有土地所有者并不直接使用土地，而是由具體單位和個人來使用。國有土地的收益權能一部分由土地使用者實現，一部分由國家通過收取土地使用稅（費）和土地使用權有償出讓的形式來實現。由于我國法律禁止土地買賣，國家土地所有權一般不能流轉，因而國家對國有土地的處分權主要是對土地使用權而言，劃撥、出讓或者確認、收回土地使用權的權利，都可以理解為對土地的一種處分。有償取得的國有土地使用權，可以依法轉讓。
集體土地是指農民集體所有的土地。也叫做勞動群眾集體所有的土地。這里的集體，是專指鄉（鎮）、村，村民小組等類同性質的農業集體經濟組織對土地的所有權，其他任何集體對土地沒有所有權，農村的土地（包括城市郊區），除法律規定屬于國家所有或已依法征收的外，均屬于集體所有，農民使用的宅基地、自留地、自留山等都屬于集體所有。
集體土地是中國土地所有制的一種形式。農村集體土地的所有權主體是農民集體，而不是集體經濟組織。
2018年1月16日，原國土資源部辦公廳、住房城鄉建設部辦公廳聯合下發了《關于沈陽等11個城市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案意見的函》，表明利用集體土地建設租賃住房已經在試點城市進入實施階段。
為貫徹落實中央關于“房子是用來住的，不是用來炒的”這一定位，通過釋放土地政策紅利，增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾，構建購租并舉的住房體系，建立健全房地產平穩健康發展長效機制，2017年8月原國土資源部、住房城鄉建設部聯合印發了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（國土資發〔2017〕100號，以下簡稱《方案》），確定北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市作為第一批試點，可以突破原來法律政策規定，利用集體建設用地開展租賃住房建設。
在房價高企和房地產調控機制不斷強化的背景下，該政策出臺對房地產市場的影響及政策如何落地等問題，引發了社會各界廣泛關注。實際上，2011年國土資源部就通過函復的形式批準北京、上海兩作為試點，開展利用集體建設用地建設租賃性住房，北京和上海也進行了多個項目的實踐，取得了一定的試點經驗。北京市相關主管部門先后出臺了《關于印發利用北京市集體土地建設租賃住房試點實施意見的通知》（京國土耕〔2014〕467號，以下簡稱“北京市467號文”）《關于進一步加強利用集體土地建設租賃住房有關工作的意見》（市規國土發〔2017〕376號，以下簡稱“北京市376號文”）等政策文件。筆者結合北京市的實踐經驗，就如何利用集體土地開展租賃住房建設進行簡要分析。
一、關于集體土地供應的條件
《方案》要求，項目用地應當符合城鄉規劃、土地利用總體規劃及村土地利用規劃，以存量土地為主，不得占用耕地，增加住房有效供給。以滿足新市民合理住房需求為主，強化監管責任，保障依法依規建設、平穩有序運營，做到供需匹配。
一是集體土地權屬要求。用于租賃住房建設的集體土地必須權屬清晰，沒有爭議。
二是集體土地規劃要求。建設租賃住房占用的集體土地要符合城鄉規劃、土地利用總體規劃及村土地利用規劃，不符合規劃用途的土地，不能用于集體租賃住房建設。
三是集體土地利用現狀要求。用于租賃住房建設的集體土地應當是存量建設用地，不得占用耕地。筆者認為，針對農村原有存量建設用地地塊面積小，較為分散的特點，在符合規劃的前提下，可以適當通過增減掛鉤、土地置換等途徑調整集中。
四是土地分布區域要求。集體租賃住房建設主要目的是要解決供需平衡，滿足新市民住房需求。北京的前期試點階段，集體租賃住房項目主要分布在海淀和朝陽城鄉交界地區，比如媒體廣泛報道的海淀區唐家嶺村。2017年以來北京已確定集體土地租賃住房項目39個，主要涉及朝陽、海淀、豐臺、順義、昌平、大興等12個區。北京在確定的集體土地租賃住房項目地點方面，主要考慮要結合“三城一區”和產業功能區，堅持毗鄰產業園區、毗鄰交通樞紐和毗鄰新城。
二、關于項目主體和權益分配
無論《方案》還是北京市相關政策文件，都強調必須尊重農民意愿，維護農民權益，在農村集體和農民自愿基礎上通過建設租賃住房、出租房屋的方式獲得長期穩定收益，分享城鄉統籌發展的成果。
1、關于項目主體
《方案》對項目主體沒有特殊要求，規定村鎮集體經濟組織可以自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。強調通過合同管理的模式，約定建設主體合作各方的權利義務，平衡利益分配。2014年北京市476號文，對集體租賃住房項目主體有嚴格限定，要求必須是農村集體經濟組織自主進行開發建設，農村集體經濟組織是唯一項目建設主體。2017年北京市367號文，則修改了原來的嚴格限制，規定集體租賃住房項目主體可以有多種形式：
一是借鑒北京市大興區作為農村集體經營性建設用地流轉試點的實施經驗，要求集體租賃住房建設以鎮級統籌為原則，以鎮級集體經濟組織作為項目建設主體。
二是有條件的村集體經濟組織，也可以作為項目建設主體。
三是農村集體經濟組織可以土地使用權入股，和國有企業合作開發建設集體租賃住房。項目主體可以是集體經濟組織，也可以是雙方合作新設立的企業。
四是限定在農村集體經營性建設用地流轉試點區域內，可以將集體土地進入土地公開市場交易，土地競得者作為項目主體。
2、關于權益分配
《方案》規定要維護農民合法利益，根據項目具體運作模式，兼顧政府、農民和農民集體、其他參與租賃住房建設運營管理主體、租賃住房承租人等各方利益，通過合同約定各方權利義務。
2014年北京市476號文，規定集體租賃住房項目村集體可以自己運營，收益當然歸村集體經濟組織。按照公共租賃住房政策進行出租和管理的，收益分配由村集體經濟組織和住房保障機構協商約定。
集體租賃住房及其附屬設施歸村集體所有，作為集體資產必須納入臺賬，加強監管。租賃住房收益在村民內部分配，要求嚴格按照民主決策的程序進行。賬目要定期公開，接受村集體成員監督。
2017年北京市367號文，基本延續了上述思路，同時對住房租賃期限和租金水平做了規定。集體經濟組織以土地使用權入股、聯營的方式與國有企業聯合開發建設的，集體經濟組織在新成立的企業持股比例不得低于51%,且應有保底分紅。
三、關于項目審批管理
無論是《方案》還是北京市的政策文件，均強調要加強集體租賃住房建設項目的審批管理，從試點審批、項目報批、建設標準等方面提出了明確的要求。
1、試點審批。北京市376號文明確規定，項目申報單位應當擬定項目實施方案，實施方案內容包括項目名稱、建設地點、用地面積和四至范圍、土地利用現狀及規劃情況、項目申報主體、資金來源、運營模式及項目推進計劃。實施方案經市規土委聯合其他行政主管部門審查，認為符合試點要求的，報市政府批準實施。
2、項目報批。試點審批通過之后，項目申報單位向行政主管部門申請辦理項目規劃、預審、立項、用地、施工等批準手續。為加快項目實施進度，其中項目規劃、預審、立項等手續可并聯開展，土地農轉用批復、占地批復可與項目立項同步辦理。
3、用地標準。《方案》要求，健全集體建設用地規劃許可制度，推進統一規劃、統籌布局、統一管理，統一相關建設標準。試點項目區域基礎設施完備，醫療、教育等公共設施配套齊全，符合城鎮住房規劃設計有關規范。北京市367號文要求，集體租賃住房用地按照城鎮居住用地標準進行規劃和管理。統籌考慮首都城鄉發展和產業布局的前提下，確定集體租賃住房的建設類型、用地規模和空間布局，優先在產業比較完備、居住配套相對不足的區域布局，并配置必要的教育、醫療等公共服務設施。
4、住房建設標準。北京市367號文要求，集體租賃住房的套型結構和面積標準，可結合具體情況，按照市場需求進行規劃、設計和建設，實施全裝修成品交房。項目規劃設計方案經專家審批，建設施工等工程應當按照規定公開招標。項目建設必須符合住房質量安全標準，建筑結構和附屬設施設備，應當符合法規、規范要求，不得危及人身安全。
四、關于項目運營管理
1、關于建設資金。集體租賃住房建設資金可以通過多種方式籌集，一是集體經濟組織自有資金和保障房運營機構、租房企業預付的租金；二是集體經濟組織以租賃住房未來收益為抵押擔保，向金融機構辦理的貸款或其他融資支持。三是集體經濟組織和國有企業聯合開發的，國有企業的自有資金或者提供擔保辦理的貸款及其他形式融資。
2、關于運營模式。《方案》和北京市的政策均強調集體租賃住房“只租不售”的性質，在項目各個環節批復文件中，均應注明“該項目只能用于租賃，不得對外銷售”.
3、關于租賃管理。租賃可以采取多種模式：一是項目主體可以自行租賃，按照住房租賃市場的情況，和承租人確定出租年限、租金水平，鼓勵簽訂長期租賃合同，但單次租期不得超過10年；除承租人另有要求外，單次租賃期限不低于3年。二是鼓勵躉租集體租賃住房作為公租房房源，面向公租房備案家庭或者人才配租，或由保障家庭自行承租。依法享受公租房補貼和政府稅費優惠政策。目前北京市保障房性質的國有企業已經普遍參與集體租賃住房建設項目。三是政府部門加強租賃引導，與產業布局、就業人群相結合，促進職住平衡。鼓勵將集體租賃住房委托給專業化運營企業進行管理和運營，提高租賃業務和物業管理的標準化、專業化水平。北京市部分國有房地產企業已經積極參與集體租賃住房建設和運營項目。
4、關于稅費優惠。按照政策規定，集體租賃住房建設和運營可以按照規定享受相關財政扶持政策和稅費優惠。
五、關于不動產產權登記管理
《方案》沒有對租賃住房產權登記作出明確要求，只是按照利益分配的原則，由村集體和參與的企業通過合同約定租賃住房的產權歸屬。
2014年北京市476號文，村集體經濟組織是租賃住房建設的項目主體，土地使用權和房屋產權當然歸村集體經濟組織享有并辦理登記。土地使用權證按項目宗地整體核發，房屋所有權證按幢核發，均不予分割登記發證。土地使用權證應注明：僅用于租賃住房建設，未經批準不得出讓、轉讓、抵押，不得轉租，不得改變土地用途。房屋所有權證應注明：不得轉讓和抵押。
2017年北京市367號文規定，租賃住房的集體建設用地使用權和房屋所有權歸屬于項目主體，以集體經濟組織申報的項目，權利歸集體經濟組織；以集體經濟組織和國有企業合作成立的新企業申報的，歸新成立的的企業所有。不動產權利證書按項目整體核發，不予分割辦理單元產權證書。在土地使用權部分注明：僅用于租賃住房建設，未經批準，不得出讓、轉讓，不得轉租，不得改變土地用途，不得出售。在房屋所有權部分注明：僅用于租賃住房運營管理，不得出售。
