1 ? 國有土地上房屋征收與補償條例解讀

《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱條例）已經2011年1月19日國務院第141次常務會議通過，于2011年1月21日公布，自公布之日起施行。為了準確把握該條例的主要內容和精神，中國人民大學民商事法學會于4月3日—4日在重慶舉辦了《條例》專題研討班，有關專家學者分別就《條例》從不同的角度進行了講授。

　　2 ? 一、立法背景、過程及意義

　　（一）我國房屋征收與拆遷制度主要經歷四個階段：

　　1、第一階段：房屋拆遷制度完全依附于土地征用（收）制度的階段（新中國成立至20世紀50年代末）。

　　第一階段的特點：

　　（1）確立拆遷制度的憲法依據，明確拆遷行為的征用性質；

　　（2）立法上確立拆遷安置補償的公平原則，特別注意被拆遷人的居住需要；

　　（3）特別強調節約用地，規定土地征用的必要性；

　　（4）強調被征用人的自覺履行，沒有規定強制性，而且規定可以用替代形式執行；

　　（5）沒有設置行政復議、訴訟等救濟渠道。

　　2、第二階段：房屋拆遷制度相對獨立于土地征用（收）制度的階段 ?（20世紀60年代至80年代末）

　　主要特點：

　　（1）房屋拆遷均為地方立法，且憲法、法律依據從有到無，于1982年后走向缺位；

　　（2）房屋拆遷性質不明、目的混亂；

　　（3）先安置后搬遷的原則逐漸弱化；

　　（4）沒有統一的拆遷補償標準及原則；

　　（5）普通規定了行政與司法途徑的強制拆遷；

　　（6）拆遷人與被拆遷人之間可就其拆遷爭議提起民事訴訟，行政訴訟救濟途徑初現端倪。?

　　3、第三階段：房屋拆遷制度完全獨立于土地征用（收）制度的階段（20世紀90年代拆遷條例頒布至本世紀初期）

　　主要特點：

　　（1）缺乏憲法依據；

　　（2）拆遷行為的性質、目的依舊不明確；

　　（3）先安置后搬遷的原則在制度上被廢棄；

　　（4）搬遷補償遺漏重要的土地使用權部分；

　　（5）行政強制搬遷已漸成司法監督空白地帶；

　　（6）既有的民事與行政訴訟救濟機制因制度缺陷不能真正發揮作用，大量的拆遷糾紛的解決依賴法外解決；

　　（7）新興的土地儲備制度，極大地影響了拆遷；

　　（8）商業資本的介入，拆遷的正當性受到普遍質疑；

　　（9）拆遷方式在實踐中不斷突破。如拆遷改搬遷，圈地保護等。

　　4、第四階段：全新而又獨特的房屋征收階段（《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布與實施）。主要特點在后面作重點介紹。

　　（二）條例制定的現實背景



　　1、土地需求與土地供應之間矛盾加劇。

　　我國正處于改革發展的關鍵時期，也處于工業化、城鎮化的重要時期，土地供求矛盾更加突出。據專家介紹，2010年，房地產占中國GDP的28%。根據我國現有土地法律制度，解決用地途徑主要有兩種：一種是增量供應（征收農村集體土地）；二種是調量供應（毛地變凈地）。

? ? 2、拆遷人與被拆遷人之間的矛盾加劇

　　目前的現狀可以歸納為“三個并存”：

　　★暴力拆遷與報復拆遷并存；

　　★暴力執法與暴力抗法并存；

　　★侵害被征收人利益與個別被征收人漫天要價并存。



　　3、新出臺的法律與原有的房屋拆遷條例發生沖突，制定新的房屋征收與補償條件已成必然。2004年《憲法》第20條、2007年3月16日《物權法》第42條、第148條，對房屋征收均作出了新的規定。



　　（三）制定過程?

　　2007年8月30日 十屆全國人大常委會29次會議通過《關于修改〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》，授權國務院就征收國有土地上房屋與拆遷補償制定行政法規；

　　2007年8月31日 ? 起草與制定《草案》；

　　2007年12月14日 ? 國務院第200次常務會議審議該《草案》；

　　2010年1月29日、12月25日兩次向社會公開征求意見，分別收到意見和建議65601條和37898條；

　　2011年1月19日 ?國務院第141次常委會議審議并原則通過《草案》。1月21日，溫家寶總理簽署國務院第590號令，公布該條例。

　　該條例制定歷時三年半，召開45次座談會，三次國務院常委會議，二次公開向社會征求意見，創下了我國行政法規立法之先例。

　　3 ? 二、新、舊條例的區別

　　1991年3月22日 ?國務院頒布《城市房屋拆遷管理條例》，六章四十四條，自1991年6月1日起實施。2001年6月13日進行修改，頒布《城市房屋拆遷管理條例》，共五章四十四條，自2001年11月1日實施。（舊條例）

　　2011年1月19日 ?國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》，共五章三十五條。（新條例）

　　（一）適用范圍不同

　　舊條例不分“公共利益”，只要是國有土地上房屋拆遷均適用拆遷條例（第2條）；而新條例必須以“公共利益”為前提；

　　（二）征收主體不同

　　舊條例：取得拆遷許可的單位。

　　新條例：（1）市、縣人民政府（決定）；（2）市、縣政府確定的房屋征收部門（實施主體）；（3）房屋征收部門委托的房屋征收實施單位。

　　（三）法律關系不同

　　舊條例：拆遷人與房屋所有人、承租人的法律關系（第15、16、27條）。

　　新條例：征收人與被征收人即市、縣政府與房屋所有人之間的法律關系、不調整與承租人之間的法律關系。

　　（四）程序不同

　　舊條例：拆遷主要有五個程序：建設項目批準文件、建設用地規劃許可、國有土地使用權批準、拆遷計劃與拆遷方案、辦理存款業務的金融機構出具拆遷補償安置資金證明。（第7條）

　　新條例：（20個步驟）（在后面詳細介紹）

　　（五）強制執行的適用范圍、申請法院強制執行的主體、前提條件不同

　　舊條例：市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷或由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。前提條件是被拆遷人或者房屋承租人在裁決的搬遷期限內未搬遷的。（第17條）

　　新條例：被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。取消了行政機關自行強制拆遷的規定。（第28條）

　　三、《條例》的主要亮點

　　《條例》統籌兼顧工業化、城鎮化建設與土地房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收個人利益統一起來，通過明確補償標準、補助和獎勵措施，保護被征收群眾的利益，使房屋被征收群眾的居住條件有改善，原有的生活水平不降低，同時通過完善征收程序，擴大公眾參與，禁止建設單位參與搬遷，取消行政機關自行強制拆遷的規定，加強和改進群眾工作，把強制減到最少。

　　《條例》五大亮點：

　　（一）公共利益明晰化

　　1、公共利益的內涵及特征

　　（1）寬泛性；

　　（2）開放性；

　　（3）受益人群的不確定性；

　　（4）價值判斷的主觀性；

　　（5）內在的沖突性。

　　2、界定公共利益應把握的原則

　　（1）受益主體不特定原則；

　　（2）受益內容公共性原則；

　　（3）價值優先性原則；

　　（4）程序正當性原則。

　　3、公共利益爭議解決機制的構建

　　四種模式：

　　（1）不管是否存在重大爭議，由政府直接決定（強勢政府）；

　　（2）存在爭議的，不作出征收決定（弱勢政府）；

　　（3）存在重大爭議的，由政府、專家、被征收人代表投票決定；

　　（4）存在重大爭議的，由第三方裁定或決定。（上級政府、本級人大、本級法院、專設行政裁決機構）

　　新條例采取法定主義標準。 ? ? （條例第九條）

　　4、《條例》第8條采取描述、列舉加兜底的模式，對公共利益進行了界定:

　　（1）國防和外交的需要；

　　（2）基礎設施的需要；

　　（3）公共事業的需要；

　　（4）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；

　　（5）舊城區改建的需要；

　　（6）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。



　　5、兩起典型公共利益之爭的案例

　　（1）美國輝瑞醫藥公司新倫敦市征收案

　　（2）日本成田機場跑道征收案

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　　（二）強制征收司法化。

　　（三）補償標準市場化（第19、21條）

　　不低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。

　　（四）征收過程程序化（20個步驟）

　　1、依建設單位申請，啟動房屋征收程序。

　　2、發改、國土、城鄉規劃、行業主管部門分別就四個規劃（國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃）進行預審查。保障性安居工程建設、舊城區改建，應納入市、縣國民經濟和社會發展年度計劃。

　　3、房屋征收部門入戶調查登記，并公布調查結果。

　　4、房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣人民政府。

　　5、市、縣政府組織有關部門就方案進行論證并公布，征求公眾意見，不少于30日。

　　6、市、縣級政府將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布。其中，因舊城區改建多數人（50%以上為多數，2/3以上為大多數，3/4以上為絕大多數）不同意的，市、縣政府應組織聽證會，并修改方案。

　　7、市、縣級政府按規定進行社會風險評估；房屋征收涉及人數數量較多的，應經政府常委會議討論決定。

　　8、征收補償費用足額到位，專戶存儲、專款專用。

　　9、市、縣政府作出征收決定前，組織有關部門依法對征收范圍內的未經登記的建筑進行調查、認定和處理。

　　10、市、縣政府作出征收決定，并及時公告。同時收回土地使用權，進行宣傳、解釋。

　　11、被征收人對征收決定不服的，可議可訴。

　　12、征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；房屋征收部門書面通知有關部門暫行辦理相關手續；暫停期限不超過1年。

　　13、被征收人協商選定房地產價格評估機構，協商不成的，通過多數決定，隨機選定等方式確定。

　　14、房產評估有異議的，可申請復核評估。仍有異議的，可向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。

　　15、選擇補償方式（貨幣補償或產權調換）。

　　16、簽訂補償協議。支付搬遷費、安置費或提供臨時周轉房，造成停產停業損失的，支付補償費用。同時對被征收人給予補助或獎勵。

　　17、補償協議簽字后，一方當事人不履行的另一方可起訴。完成搬遷。

　　18、在簽約期限內達不成協議，或所有權人不明確的，市、縣政府按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。

　　19、被征收人在法定期限內既不復議也不訴訟，又不搬遷的，市、縣政府申請人民法院強制執行。

　　20、建立房屋征收補償檔案，將分戶補償情況在房屋征收范圍內公布，審計機關加強監督，并公布審計結果。

　　（五）利益搏弈衡平化?

　　以慢一點換取穩一點

　　政府要有GDP下降兩個點的勇氣與房地產開發商進行搏弈

　　上海世博會征收經驗

　　（1）政府通過修改規劃與被征收群眾搏弈；

　　（2）加大獎勵力度和補助力度；

　　（3）相信群眾，依靠群眾，靠制度推進；

　　（4）保障性住房建在先，早簽協議早挑房；

　　（5）陽光、公開、透明；

　　（6）提高被征收人的素質。

　　4 ? 四、實踐中重點把握的幾個環節

　　（一）房屋征收的六大要素

　　1、只有“為了公共利益的需要”，才能征收；

　　2、房屋征收必須依照法律規定的權限和程序進行；

　　3、房屋征收的主體只能是政府（市、縣）；

　　4、房屋征收應當依法給被征收人補償；

　　5、被征收人的居住條件依法受保障；

　　6、征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。

　　（二）公平補償

　　補償是《條例》的核心。老百姓最關心的是補償，而并不在是否公共利益。只要補償足額及時、公平公正，公共利益與被征收人的利益就不會對立。即使暫時對立，最終也會趨于統一。

　　1、征收補償費用包括：

　　（1）房屋補償費用，即被征收房屋的價值。搬遷、臨時安置費、停產停業損失；

　　（2）補助和獎勵。補助主要針對特殊困難群體（窮人），獎勵主要針對配合政府搬遷的被征收人（聽話的人）；

　　（3）政府用于建設產權調換房的建設成本；

　　（4）委托實施單位的工作經費。

　　需特別注意的是：

　　（1）臨時安置費只限于被征收人選擇房屋產權調換，產權調換房屋交付前，未安排周轉用房的情形；

　　（2）停產停業損失只限于非住宅因被征收不能用于生產、經營所造成的損失，主要是直接經濟損失。且被征收人選擇產權調換的情形；

　　（3）停產停業期限，是指從“用于經營的非住宅因征收被拆除后”到“用于產權調換的非住宅交付前”的期限；

　　（4）專戶存儲中的“專戶”，指建設單位的專戶。達成補償協議后，商業銀行經房屋征收部門、建設單位和被征收人三方簽字后，將房屋補償費用劃轉到被征收人名下。

　　2、對公平補償的理解。

　　（1）房屋價值公平，不低于在二手房市場上自由交易的價值；

　　（2）同樣的項目，所有的被征收人，不論時間先后，補償標準應當一致。只是允許在補助、獎勵上區別對待，但補助、獎勵政策在一個行政區劃范圍內只能制定一個，也不能以項目為單位分別制定補助、獎勵政策。

　　（三）房屋征收和補償主體

　　1、房屋征收與補償的主體是市、縣級人民政府。這里的市包括地級市和縣級市，但不包括直轄市。經濟開發區管委會、高新技術開發區管委會、街道辦事處不能作為主體；

　　國務院、省、自治區、直轄市政府以及鄉鎮人民政府不能作為房屋征收與補償的主體。

　　2、房屋征收與補償的組織實施主體是房屋征收部門，房屋征收部門由政府指定，可以是行政部門，也可以是具有行政管理職能的事業單位，但不能是企業或中介組織，且一定是常設機構。

　　3、房屋征收部門可以委托實施單位。（1）這里的委托不是必須的，委托屬行政委托，可以書面形式作出委托書或簽訂委托協議。（2）被委托的實施單位既可以是政府部門及其下屬二級單位，也可以是鄉鎮人民政府及管委會，還可以是非營利的中介組織，但不能委托給建設單位和與房屋拆遷有利害關系的部門以及以營利為目的的拆遷公司、企業等。（3）房屋征收實施單位不需要有專門的房屋征收資質；（4）不得以營利為目的；（5）征收部門對實施單位在委托范圍內的行為負責監督，并對其行為后果承擔責任。

　　4、禁止建設單位參與搬遷活動，并不意味著將建設單位排除在整個征收補償活動之外。建設單位在房屋征收與補償的角色定位：補償協議談判的參與者。

　　（四）司法強制執行

　　1、申請條件：

　　（1）以被征收人在法定期限內既不復議也不起訴又不搬遷為前提；

　　（2）申請的主體為市、縣人民政府；

　　（3）申請書應當附具補償金額和專戶存儲的帳號、產權調換房屋和周轉房的地點和面積等材料；

　　（4）執行的依據是補償決定，而非征收決定；

　　（5）司法強制搬遷是行為案件而非金錢給付案件，其執行的對象是違法占有，即居留在已被依法征收房屋內的人，而不是被征收的房屋本身。房屋拆遷行為，是一種施工行為，應由具有資質的施工單位來進行；

　　（6）申請執行期限，應在被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。《行政訴訟法》司法解釋第88條。需指出《條例》第28條中搬遷期限應不少于90日，即不能與復議期間和訴訟期間相沖突。

　　（五）對條例第16條“房屋征收范圍確定后”的界定?

　　1、以規劃預審查納入國民經濟和社會發展年度計劃和征收補償方案征求公眾意見為時點開始計算；

　　2、地域上的“房屋征收范圍”以公告所載明的內容為準。

　　（六）條例的適用范圍

　　1、集體土地征收不適用本條例，適用《土地管理法》；

　　2、條例不調整租賃房屋中對承租人的補償；

　　3、政府直管公有住房的征收不適用本條例。單位自管公有住房的征收適用本條例；

　　4、特殊房屋的征收，有關法律另有規定的，從其規定（文物保護、軍隊建設）；

　　5、非因公共利益的，不適用本條例，仍然適用《民法通則》和《合同法》；

　　6、因收地而征房與因征房而收地適用同樣的法律規則。

　　（七）新舊條例的銜接

　　《條例》自2011年1月21日起實施。舊條例同時廢舊。按照“法不溯及既往”的原則，本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理，但政府不得責成有關部門強制拆遷。這里的“已依法取得拆遷許可的項目”不包括已受理申請，但尚未核發許可證的項目，也不包括分期建設項目中尚未采取房屋拆遷許可證的部分項目。