根據新制度經濟學的理論，制度的基本功能就是以最小的社會資源解決人們所面臨的問題，或者使這一問題的解決能夠實現社會福利的最大化。從制度設計的角度而言，各類業已存在的制度都有其特定的服務價值或功能。也可以說，每一項制度安排都有其特定的目標。我國農村土地的法律制度的構建與完善更是事關我國9 億農民的切身利益和全面建設小康社會目標的實現。
土地承包經營權流轉，是指在確定物權屬性的土地承包經營權的前提下，在遵循土地所有權歸屬和農業用途不變的原則下，權利人合法自愿地將土地的占有、使用、收益和處分等權利或部分權利從土地承包經營權中分離出來，通過轉讓、轉包、出租、互換、入股、抵押等方式轉移給其他農戶或經營者，其實質就是農村土地占有、使用、收益、處分權的流轉。
1.1 ? 農村集體土地所有權主體虛置
財產所有權主體明確是進行市場交易的基礎，農村集體土地所有權主體明晰是市場經濟的客觀要求，也是
農村土地流轉市場健康發展的基礎。目前，從我國現行立法的規定中可以看出，農村土地所有權主體可以是鄉(鎮)集體經濟組織，也可以是村集體，甚至可以是村小組。但各自的權利和邊界并不清晰。顯然，這里的所有權主體的不明確，形成了多元的所有權代表。多元的所有權代表必然導致了對土地事權、財政權的模糊，從而必然在土地產權市場中為權益而爭，這也就人為地加大交易成本，造成了農村土地產權市場的分配效率的下降。特別是國家依然保留了對集體土地的征用權、土地利用總體規劃權以及管理權，擁有比所有權人更大的控制權，這使得農村土地權利擁有者之間的關系變得更加不穩定，從而阻礙了土地承包經營權的流轉。
《物權法》第133 條規定:“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農民土地 ,依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定, 其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉?！薄掇r村土地承包法》第 49條也有類似的規定, 這些規定都出現了一種
土地流轉方式即抵押。也就是說，只有通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的農村土地承包經營權才可以抵押，而那些集體經濟組織成員按家庭承包方式取得的土地承包經營權則不可以抵押。這一規定既是對農民的歧視，也限制了土地承包經營權的流轉。另外，由于農民法律知識的缺乏，造成土地承包經營權流動的法定程序不能得到嚴格遵守，最終也可能會損害流轉農戶利益。土地承包經營權屬于用益物權，物權的變動方式是法定的。根據《物權法》和《農村土地承包法》的規定，土地承包經營權流轉時應簽訂書面合同。然而根據調查，就轉包這一種流轉方式采取口頭方式進行的平均就達65.92%。即使有書面協議，協議的條款不規范、不齊全、不具體的情況也很普遍。加上流轉期限比較短且不穩定，大多數轉包都可能隨時終止。這種狀況極易引發糾紛，而且一旦發生糾紛往往又難以解決，從而給農村社會穩定埋下隱患。可以說，這種狀況既不利于農村土地規?；洜I的發展，也不利于對受讓戶利益的保護。
城鄉分割的土地二元市場和戶籍制度
我國現行的土地征用制度是國家壟斷一級市場，國家征用是農地轉化為建設用地的唯一途徑，而除此之外，農村非農建設用地則無法直接進入市場交易。對于目前這種國家通過對征地市場的行政壟斷而導致的城鄉土地市場分割而言，實質上仍然是靠剝奪農民的土地財產權收益在進行工業化和城市化。城鄉二元的戶籍制度又致使有意愿進入城市定居的農民不愿也不敢最終放棄土地承包經營權。這些都與統籌城鄉協調發展、構建和諧社會是相違背的。
農村社會保障體制建設滯后
目前，土地具有的社會保障和就業功能使部分農民把它視為命根子，即使已經有其他就業門路，也不愿意放棄土地承包經營權，致使土地流轉的進行缺乏動力。而大部分農村地區社會保障制度的缺失，使農民仍把土地作為安身立命之本和農外就業的最后保障的一個重要原因，其寧肯種“粗放田”、“應付田”，甚至不惜暫時拋荒，也不愿放棄對土地的承包權。因此，在沒有建立較為健全的社會保障制度的條件下，就不可能從根本上增強農民離土的安全感和適應市場風險的能力。 ?
2 ? 對策
2.1 ? 適度深化農村土地產權制度改革
為農村土地流轉提供必要的產權基礎實踐充分證明，明晰規范的土地產權關系是農村土地有效流轉的基本前提。近年來農村土地流轉的無序與混亂在很大程度上源自于農村土地產權制度創新的滯后。在確保農村土地的所有權歸農民集體所有的前提下，賦予農民對承包經營的土地更多的權益，如抵押、轉讓、租賃等等，使農民充分地享受土地占有權，是下一步我們的政策和法律應予以明確和保護的重要方向。
只有農民的土地承包經營權成了一種完整的產權，農民在土地制度中的主體地位才能真正確立起來，這是農村土地流轉市場健康發展的前提。
2.2 ? 繼續穩定家庭聯產承包責任制穩定土地承包關系
十一屆三中全會以來的實踐證明，家庭聯產承包責任制是我國走向農業現代化過程中較為適合國情的有中國特色的農業發展模式，必須繼續穩定并使之進一步發展。當前，土地仍然是農民收入的主要來源和謀生的主要手段，更是農民的最大社會保障。因此，必須進一步穩定和完善土地承包關系，進一步明晰土地使用權的產權界定，把土地使用權流轉的決策權界定給農民，這樣農戶才能成為土地使用權流轉的主體，擁有土地的長期使用權，克服短期經濟行為，并保護好耕地，走可持續發展道路。
2.3 ? 提高農村勞動者的農業科技素質和管理水平
實現合理有序的土地流轉和土地利用必須以具有一大批高素質的農村勞動者為前提，這種素質包括文化科技水平、實際操作經驗、政策法規水平和經營管理水平等。因此，廣大農村的當務之急要加大農業科技推廣力度，政策法規的宣傳力度以及農村專門人才的培養力度，以不斷提高農村勞動者的綜合素質。
2.4 ? 農業風險保障機制和農村社會保障制度
增強農業對自然災害等風險的緩沖能力，同時使廣大農民醫療有保障，失業有保險，以解除農民對
土地轉讓后的后顧之憂。啟動戶籍制度改革，對放棄土地的農民應該在身份平等和社會保障方面提供必要的援助，特別要強化可持續就業能力的培訓機制，
避免城市流民階層或城市“平民窟”的產生。
2.5 ? 建立嚴格而規范的配套制度和措施
要推進土地流轉，必須進行嚴格而規范的制度匹配。第一，必須嚴格控制土地的流向，力避耕地資源的流失。第二，嚴格土地征用制度，完善土地補償機制，嚴厲制止各種強占與尋租行為。第三，為了避免土地流轉與集中過程中可能出現的壟斷，避免官商資本對農民的排擠，杜絕強勢資本的欺行霸市，有必要對進入主體的身份、進入方式與進入空間作出明確的界定，并建立相應的防范機制。第四，為保證國家糧食安全的公共利益，國家應該對
基本農田保護區的農民所支付的機會成本實行財政補貼，以增強農民參與基本農田保護的積極性。?
