農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，涉及面廣，政策性強(qiáng)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村改革、穩(wěn)定和發(fā)展的大局。近年來(lái)，我國(guó)積極探索了農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)制度政策，對(duì)促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，幫助農(nóng)民致富增收發(fā)揮了極大作用，但是在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，還存在諸多問(wèn)題，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度政策規(guī)范健康有序?qū)嵤?/span>

一、制約土地流轉(zhuǎn)的主要因素

1.土地流轉(zhuǎn)意識(shí)不強(qiáng)。一是農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，隨著國(guó)家種糧補(bǔ)貼的實(shí)施，農(nóng)民受現(xiàn)實(shí)利益的驅(qū)動(dòng)，覺(jué)得棄之可惜；二是一些農(nóng)民對(duì)國(guó)家土地流轉(zhuǎn)的政策產(chǎn)生誤解，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是對(duì)承包地重新調(diào)整，擔(dān)心土地轉(zhuǎn)出后會(huì)失去承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，廣種薄收，甚至是拋荒棄耕也不寧愿將土地流轉(zhuǎn)出去；三是農(nóng)民戀土情節(jié)重，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想嚴(yán)重，滿(mǎn)足于守土經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，思想守舊，小富即安，缺乏創(chuàng)業(yè)精神和勇氣，也制約了土地流轉(zhuǎn)；四是基層干部工作熱情不高。一些鄉(xiāng)村干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作漠不關(guān)心，總認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶(hù)之間的事，與自已沒(méi)什么關(guān)系，思想中存在“怕麻煩”、“怕風(fēng)險(xiǎn)”現(xiàn)象，比如少數(shù)基層干部有“兩怕”：一怕對(duì)業(yè)主實(shí)力考察論證不充分，產(chǎn)業(yè)選擇不準(zhǔn)，造成損失。二怕個(gè)別業(yè)主動(dòng)機(jī)不純，套取國(guó)家項(xiàng)目，給政府、農(nóng)民造成損失，挨罵名。工作缺乏積極性和主動(dòng)性，對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作缺乏應(yīng)有的引導(dǎo)、監(jiān)督和管理，處于一種放任自流的態(tài)度。

2.土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)法律意識(shí)淡薄，自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。農(nóng)戶(hù)間的土地流轉(zhuǎn)幾乎是自發(fā)流轉(zhuǎn)，私下交易，都沒(méi)經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意，并且大部分土地流轉(zhuǎn)都是屬于請(qǐng)親友代其耕種或管理。在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，往往沒(méi)有簽定書(shū)面協(xié)議，只是通過(guò)口頭約定，同時(shí)也未辦理登記備案手續(xù)，雙方權(quán)利義務(wù)不明確，致使流轉(zhuǎn)行為不受法律保護(hù)。

3.土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。目前，土地流轉(zhuǎn)尚處在一個(gè)探索階段。雖然國(guó)家出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)，地方也出臺(tái)一些地方配套政策措施，但是無(wú)具體的操作辦法和規(guī)范性指導(dǎo)性文件。由于機(jī)構(gòu)改革鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）農(nóng)經(jīng)站被撤銷(xiāo)，農(nóng)經(jīng)管理職能被削弱，政府無(wú)專(zhuān)職農(nóng)經(jīng)人員，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)和土地流轉(zhuǎn)工作管理滯后，甚至出現(xiàn)無(wú)人管理的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)不健全，導(dǎo)致絕大部分土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，處于自發(fā)性無(wú)序流轉(zhuǎn)，加之土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格評(píng)估機(jī)制尚未建立，流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成缺乏科學(xué)依據(jù)。從已發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)情況看，土地流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性較明顯，許多流轉(zhuǎn)還是采取口頭協(xié)議的方式私下進(jìn)行自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過(guò)流轉(zhuǎn)合同來(lái)規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，造成承包關(guān)系不清晰，糾紛隱患較多。

4.土地流轉(zhuǎn)服務(wù)缺位。當(dāng)前，由于未建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)沒(méi)有形成，中介組織又少，土地流轉(zhuǎn)管理處于“真空”狀態(tài)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，土地流轉(zhuǎn)的供需雙方不能及時(shí)進(jìn)行信息對(duì)接，往往出現(xiàn)出租方找不到合適的承租方，承租方又難以找到有流轉(zhuǎn)土地意向的對(duì)象，形成了供需雙方矛盾，既浪費(fèi)土地資源，又影響到土地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，造成農(nóng)村土地資源利用效率低下。

5.農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不完善。現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系還不夠健全，農(nóng)民的基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系還不完善，保障水平不高。土地依然是農(nóng)民最基本的生活資料，土地收益是重要的經(jīng)濟(jì)生活來(lái)源，農(nóng)民視土地為生存的命根子，對(duì)流轉(zhuǎn)土地心存后顧之憂(yōu)，擔(dān)心自已的土地流轉(zhuǎn)后失去生活依靠，即便自已沒(méi)有精力和能力經(jīng)營(yíng)好承包耕地，寧可棄耕撂荒也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

6.土地流轉(zhuǎn)的需求動(dòng)力不足。從國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，農(nóng)業(yè)依然是個(gè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，投資成本高、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、收益低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)受自然因素和市場(chǎng)影響較大，抵御自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，多數(shù)不敢大規(guī)模搞農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，同時(shí)受資金、技術(shù)、人才、設(shè)備、信息等條件限制，對(duì)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的人才匱乏，加之又無(wú)龍頭企業(yè)或經(jīng)營(yíng)大戶(hù)帶動(dòng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低，使土地流轉(zhuǎn)的需求量較小，嚴(yán)重制約了土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)。

二、關(guān)于推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策及建議

1.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提供保障。一是要盡快成立農(nóng)村土地承包管理和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建立農(nóng)村土地承包管理和土地流轉(zhuǎn)工作聯(lián)系會(huì)議制度，研究解決農(nóng)村土地承包管理和土地流轉(zhuǎn)工作中存在的問(wèn)題；二是根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，完善農(nóng)村土地承包管理委員會(huì)機(jī)構(gòu)，完善健農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，積極創(chuàng)造條件，探索組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，村級(jí)相應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)信息聯(lián)絡(luò)員；三是依托農(nóng)業(yè)、國(guó)土、林業(yè)、水利、法制等部門(mén)，建立土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、矛盾調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)和考核評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)；四是盡快制定出臺(tái)地方《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)辦法》及相關(guān)政策意見(jiàn)，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的健康有序開(kāi)展。五是依法將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理和承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁的工作經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，確保履行好職能職責(zé)，為抓好監(jiān)管服務(wù)規(guī)范農(nóng)村土地承包及土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造寬松環(huán)境。
2.宣傳引導(dǎo)，創(chuàng)優(yōu)環(huán)境。采取各種行之有效的措施，加強(qiáng)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《物權(quán)法》、《合同法》等法律法規(guī)宣傳，尤其是對(duì)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神及黨在農(nóng)村的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策宣傳力度，提高基層干部對(duì)開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)的意義認(rèn)識(shí)，使農(nóng)民群眾充分認(rèn)識(shí)到開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)不會(huì)喪失自己的土地承包權(quán)，實(shí)施土地流轉(zhuǎn)是從粗放經(jīng)營(yíng)向集約經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入的根本出路。同時(shí)組織開(kāi)展外地成功經(jīng)驗(yàn)的參觀學(xué)習(xí)，樹(shù)立典型示范，實(shí)施利益帶動(dòng)，從而消除思想顧慮，樹(shù)立正確觀念，激發(fā)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)力。

3.培育產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)需求動(dòng)力。大力培育和發(fā)展鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，實(shí)施土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，可以有效拉動(dòng)土地流轉(zhuǎn)需求動(dòng)力。一是結(jié)合本地農(nóng)業(yè)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，瞄準(zhǔn)市場(chǎng)，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為載體，培育和發(fā)展一批具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和帶動(dòng)力的龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社及經(jīng)營(yíng)大戶(hù)，為農(nóng)村土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)建立可靠的支撐點(diǎn)；二是鼓勵(lì)鄉(xiāng)村干部，加大農(nóng)業(yè)招商引資力度，開(kāi)辟新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，用大項(xiàng)目和大企業(yè)來(lái)搭建土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需求空間，從而激活土地流轉(zhuǎn)需求不足現(xiàn)象。

4.搭建平臺(tái)，規(guī)范流轉(zhuǎn)。全面落實(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同制度。除農(nóng)戶(hù)之間短期委托代耕外，都必須簽訂流轉(zhuǎn)合同，明確雙方的責(zé)權(quán)利，健全土地流轉(zhuǎn)登記、備案、鑒證制度; 建立土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體的準(zhǔn)入機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的資信情況、經(jīng)營(yíng)能力、項(xiàng)目可行性的審查，使引入的經(jīng)營(yíng)業(yè)主取得實(shí)際的經(jīng)營(yíng)效益，認(rèn)真履行好合同規(guī)定的義務(wù); 建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格制度，應(yīng)遵循可持續(xù)發(fā)展思想，以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益為標(biāo)準(zhǔn)，在充分考慮土地級(jí)差、質(zhì)差、地區(qū)價(jià)差的基礎(chǔ)上，制定出不同區(qū)域、不同類(lèi)型農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)性?xún)r(jià)格，供土地流轉(zhuǎn)雙方參考執(zhí)行；鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村干部要加強(qiáng)正面引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，具體流轉(zhuǎn)價(jià)格由承包方與受讓方協(xié)商確定,提倡以實(shí)物折價(jià)確定流轉(zhuǎn)價(jià)格;建立跟蹤檢查制度,對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介組織、成片受讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的業(yè)主進(jìn)行跟蹤檢查，及時(shí)糾正和查處土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的損害農(nóng)民利益的違法違規(guī)行為；為解決農(nóng)村土地“流不動(dòng)、轉(zhuǎn)不出”和流轉(zhuǎn)不規(guī)范問(wèn)題。一是要迅速成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，建立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，健全土地流轉(zhuǎn)管理網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)為土地流轉(zhuǎn)供需雙方提供信息平臺(tái)；二是要規(guī)范程序。制定統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同文本，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的程序，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任，村組應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)檔案，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案和合同簽證；三是充分發(fā)揮基層干部的作用。鄉(xiāng)村干部要注意牽線搭橋，收集土地流轉(zhuǎn)信息，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，參與土地流轉(zhuǎn)的全過(guò)程，深入細(xì)致地做好思想工作，解決流轉(zhuǎn)工作中的具體問(wèn)題和困難，同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)督管理，促使流轉(zhuǎn)雙方切實(shí)履行合同義務(wù)，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的利益。

5.積極探索土地流轉(zhuǎn)方式。在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持依法、自愿、有償、規(guī)范、平等的土地流轉(zhuǎn)原則，認(rèn)真探索研究拓寬土地流轉(zhuǎn)模式，以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以?xún)?yōu)化土地資源配置為目標(biāo)，采取多種形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。積極探索反租倒包、轉(zhuǎn)包、出租、互換、拍賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種流轉(zhuǎn)方式，推行承包農(nóng)戶(hù)委托發(fā)包方或者土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織流轉(zhuǎn)。把土地集中流轉(zhuǎn)到本地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上來(lái)，推進(jìn)土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，以提高土地流轉(zhuǎn)的綜合效益。

6.健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制。探索和建立農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，加快農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，建立適合現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的社會(huì)保障制度，使農(nóng)民在基本生活、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)救助、子女教育、農(nóng)民工權(quán)益和撫恤優(yōu)待等方面得到保障，解除流出土地農(nóng)戶(hù)的后顧之憂(yōu)和心里障礙，從而降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)程度，使農(nóng)民放心、安心地將土地流轉(zhuǎn)出來(lái)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

7.加大扶持，降低風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)相比，受各種自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)影響大。應(yīng)制訂相關(guān)扶持政策，設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專(zhuān)項(xiàng)扶持資金，用于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的培育和鼓勵(lì)，在稅收方面應(yīng)給予優(yōu)惠照顧，提供必要的技術(shù)、信貸、人才、信息和服務(wù)等方面的支持，同時(shí)，借助國(guó)家惠農(nóng)政策增強(qiáng)契機(jī)，抓好土地開(kāi)發(fā)整理，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，切實(shí)提高土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)者能力，有效降低自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

（作者：中共內(nèi)江市市中區(qū)委群眾工作局 石凱）